No. 60 - Setiembre 1996

EL TRATADO MULTILATERAL DE INVERSIÓN

Una encrucijada para el Sur

El acuerdo en materia de inversión impulsado en la OMC por el Norte tendría graves repercusiones económicas, sociales y políticas para los países en desarrollo, subrayaron representantes gubernamentales, empresarios y expertos independientes en la conferencia de países del Sur en Kuala Lumpur y aseguraron que la UNCTAD es el ámbito indicado para la discusión del tema.

Los países en desarrollo se enfrentan a una encrucijada. En la próxima Conferencia Ministerial de Singapur de la Organización Mundial de Comercio (OMC). El Norte tratará de iniciar un "proceso de estudio" sobre un Acuerdo Multilateral de Inversión. Nada bueno saldrá de ello para el Sur. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en cambio, es el ámbito más apropiado y tiene el mandato para hacerlo. Esta es la posición presentada por Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, en la Conferencia "OMC: la perspectiva del Sur" realizada en Kuala Lumpur el 9 y 10 de julio, que congregó a funcionarios comerciales, diplomáticos, académicos y empresarios de unos 15 países de África, Asia y América Latina.
En el documento: "La OMC y el Acuerdo Multilateral de Inversión propuesto: consecuencias para los países en desarrollo y las distintas posiciones", Khor denuncia las maniobras de algunos gobiernos del Norte para que la reunión ministerial de Singapur cree un grupo de trabajo con un programa para examinar los temas de comercio e inversión, como un primer paso para posteriores negociaciones y eventualmente un Acuerdo Multilateral de Inversión.

Como existe una creciente resistencia de los países en desarrollo a las negociaciones o a un acuerdo, e incluso a crear un grupo de trabajo, es posible que los países desarrollados traten de iniciar un "proceso educativo" en la OMC, sin el compromiso de entrar en negociaciones para un acuerdo. "Pero no queda muy claro cómo sería el 'proceso educativo' o si, en términos prácticos, habría alguna diferencia con un grupo de trabajo", declaró Khor.

Es muy probable que una vez que se haya aceptado el ingreso del tema en la OMC, incluso para un proceso educativo, aumenten las presiones para pasar a un grupo de trabajo y luego a las negociaciones, para terminar en un tratado.

"Las presiones dentro de la OMC para desembocar en situaciones normativas hacen de este ámbito un lugar inadecuado para llevar adelante un proceso educativo, ya que habría una atmósfera de tensión, temor y sospecha".

La ONU: el ámbito adecuado

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) sería un foro más abierto para iniciar una discusión y un proceso educativo. Allí, el tema podría analizarse en sus múltiples facetas y no sólo desde la perspectiva del sistema comercial y normativo.

"En la UNCTAD IX (Midrand, mayo de 1996), el organismo recibió el mandato de discutir a nivel intergubernamental el tema de comercio e inversión y las derivaciones de un Acuerdo Multilateral de Inversión. Se podría aclarar mejor el papel que le cabe al sistema comercial", declaró Khor, y agregó que la OMC ya tiene fijado en su cronograma el estudio del acuerdo sobre las medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIM) para el año 2000. "En caso de que algún país quiera estudiar la relación entre comercio e inversión, puede hacerlo en el contexto de la evaluación de los TRIM", afirmó.

Singapur había propuesto que para negociar un tema nuevo en la OMC era necesario que observara tres criterios: estar relacionado esencialmente con el comercio, que la OMC -y no otro organismo- sea el ámbito adecuado para tratarlo y que el tema esté "maduro" para su discusión.

"El programa de trabajo sobre 'comercio e inversión' no cumple ninguno de los tres requisitos", apuntó Khor.

En términos del sistema comercial, cualquier actividad humana puede repercutir sobre el comercio y estar íntimamente relacionada con él. Pero para incluirla en el sistema comercial debe, además, "distorsionar" directamente el comercio. Este aspecto de la inversión, de relación con el comercio y distorsión del mismo, ya es estudiada en los TRIM. El proceso de evaluación de los TRIM, que es parte de la agenda implícita de la OMC para los próximos años, abarca la evaluación de normas y la posterior discusión del tema comercio e inversión.

En cuanto a que la OMC sea el ámbito adecuado, Khor expresó que el tema comercio e inversión,y en especial las consecuencias de un Acuerdo Multilateral de Inversión, es extremadamente complejo e intervienen temas de desarrollo, económicos, sociales e incluso políticos, de gran importancia.

Un organismo como la UNCTAD tiene un bagaje de conocimiento, una experiencia técnica y una historia de debates que lo hacen más apto para examinar las diversas facetas de la liberalización de la inversión, así como el equilibrio de derechos y obligaciones entre los inversores, los países receptores y los países sede de los inversores. De la misma forma que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el ámbito adecuado para discutir las normas de comercio y trabajo, la UNCTAD es el foro indicado para discutir el vínculo entre comercio e inversión, incluso sus aspectos relacionados con el desarrollo. Luego la OMC podrá adoptar las conclusiones que repercutan en las normas comerciales.

En cuanto al tercer criterio para incluir el tema en la OMC, dadas las controversias y complejidades del mismo, resulta claro que no está maduro para su negociación, afirmó Khor. El número de países que se oponen a la propuesta de un tratado multilateral de inversión es cada vez mayor y no existe consenso para establecer un grupo de trabajo.

En defensa de la soberanía económica

Haciendo un análisis de las consecuencias de la propuesta de la Unión Europea sobre un Tratado Multilateral de Inversión, Khor dijo que dicho tratado lesionaría en gran medida la soberanía económica de los países en desarrollo, restringiría el derecho y los poderes de los estados de regular las inversiones extranjeras y las inversiones en general, así como de decidir otros elementos claves de la política macroeconómica, la gestión financiera y la planificación del desarrollo.

"El tratado supone un retorno a una economía colonialista y no puede tener cabida en el mundo actual, donde los paíes en desarrollo tienen el legítimo derecho a regular las inversiones, desarrollar su propia economía nacional y fortalecer sus propias empresas", dijo Khor.

Las inversiones extranjeras cumplen una función importante en los países en desarrollo. Pero sólo puede ser positiva si los gobiernos conservan para sí el derecho a escoger los tipos de inversiones extranjeras y las condiciones de su ingreso y funcionamiento.

Por lo tanto, las objeciones a un Tratado Multilateral de Inversión no son motivadas por un rechazo a la inversión extranjera, sino que surgen de la exitosa experiencia de los países que han aprovechado la inversión extranjera, y de conocer la importancia de que el gobierno tenga poder de decisión con relación al ingreso, las condiciones de igualdad y las operaciones de las inversiones extranjeras.

Malasia, por ejemplo, combinó liberalización con regulación en una política mixta que puede ser ajustada y alterada de acuerdo a la situación económica y las necesidades de desarrollo del país. La capacidad y el derecho de tener diversas opciones en una política flexible, fueron especialmente necesarios para revertir las desigualdades sociales entre las comunidades étnicas del país.

Khor dijo que los países industrializados están impulsando este tratado para aumentar el acceso de sus empresas a los mercados y recursos del Sur, y no con fines altruistas de ayudar al Sur.

Sin posibilidad de influir

Sería erróneo argumentar que los países en desarrollo deberían aceptar un proceso en la OMC para influir en el de la OCDE, que pretende tener listo su propio acuerdo multilateral sobre inversiones en mayo de 1997.

"Parecería que en tanto el tratado multilateral de inversión de la OCDE concluirá en mayo de 1997, no hay posibilidad de que los países en desarrollo puedan influir en él desde un programa en la OMC", apuntó Khor. "Si los países de la OCDE quieren negociar un tratado de inversión entre ellos, tienen todo el derecho de hacerlo. Si quieren extender su tratado a otros países, cada cual puede decidir si lo acepta o no. Pero el hecho de que la OCDE esté negociando un tratado no debe ser utilizado como argumento para que el tema sea también negociado en la OMC".

La necesaria regulación

Otro participante, Syed Jamaluddin, representante de la misión de Bangladesh en Ginebra, dijo que los países pobres no estaban en contra de la inversión extranjera directa (IED) y que de hecho estaban aplicando de manera autónoma procesos de liberalización. "Pero también necesitamos ver que se regulen y dirijan adecuadamente", expresó. En este sentido, un Acuerdo Multilateral de Inversión podría ser lesivo para la soberanía económica y los esfuerzos de desarrollo, y además plantear la posible amenaza de represalias cruzadas en el marco de la OMC.

"Si no hay certeza de obtener un mayor ingreso de IED, ¿por qué un país debería adherir a un tratado de inversión que tiene la disposición implícita de sanciones comerciales?", se interrogó.

Nuevas obligaciones

Jamaluddin dijo también que la adhesion de los países en desarrollo a un tratado multilateral de inversión supondría nuevas obligaciones para ellos. El sistema de solución de diferencias de la OMC incluye el uso de sanciones comerciales y represalias cruzadas, y es por eso que los países en desarrollo temían la introducción de temas y obligaciones nuevos en la OMC. Ya existen muchos acuerdos bilaterales sobre inversiones en los que los países tienen la libertad de adaptarlos a sus necesidades. En cambio, un tratado en la OMC no daría lugar a opciones, y no cumplir las obligaciones sometería a un país a las represalias cruzadas.

Jamaluddin agregó que el tratado propuesto "pone énfasis en los derechos e intereses de los inversores extranjeros pero no menciona los derechos de los países receptores. El poder de regular la inversión extranjera, obtener beneficios de ella y tener derecho a aplicar políticas para ayudar a las empresas nacionales más débiles es esencial para cualquier país que quiera tener un grado de control mínimo sobre su economía y vida social", manifestó.

El representante de Bangladesh dijo que la IED puede jugar un papel positivo en el desarrollo, siempre y cuando existan mecanismos de control, regulación y supervisión, un derecho que desaparecería en el tratado propuesto".

Las trasnacionales

Jamaluddin agregó que una disposición del tratado sobre trato nacional a las compañías extranjeras supondría que ya no podría haber medidas que favorecieran a las empresas nacionales. También implicaría una extensión y aplicación de los principios de la OMC y su sistema de solución de diferencias (incluso el uso de sanciones comerciales y represalias) a la política en materia de inversión.

Las trasnacionales tendrían la máxima libertad y derecho para llevar a cabo sus negocios en todo el mundo, libres de las reglamentaciones estatales que enfrentan actualmente.

Por otro lado, la eliminación de las limitaciones nacionales a la inversión extranjera no supone necesariamente el aumento de flujos de IED, y en todo caso el aumento tal vez no sea en los sectores que el país receptor necesita.

Los países en desarrollo han asumido compromisos en la Ronda Uruguay para conceder más derechos a los inversores extranjeros, por ejemplo a través de los acuerdos sobre medidas de inversión, propiedad intelectual y servicios. "Es hora de ver qué se obtuvo a cambio", señaló Jamaluddin, quien precisó que lo que se necesita es un estudio sobre el impacto de esos acuerdos.

"Cuando se estaba negociando la Ronda Uruguay, los países más pequeños no teníamos suficientes negociadores, temíamos quedar al margen y no conocíamos bien los temas. Sentíamos que no teníamos más remedio que subirnos al carro. Ahora debemos examinar si la Ronda Uruguay nos sirvió. Antes de que podamos hacerlo, ya nos tiran con los temas nuevos. Debemos ser cautelosos, de lo contrario perderemos", advirtió.

Un empresario de Malasia concidió en que el tratado propuesto podría retrotraer a los países en desarrollo a la época colonial. A pesar de los peligros, los países del Sur no parecen estar suficientemente organizados.

Desde un punto de vista empresarial, agregó, las empresas más pequeñas del Sur se verían seriamente afectadas por la competencia de empresas extranjeras que con el tratado podrían ingresar libremente, sin restricciones. Incluso las empresas grandes del Sur son insignificantes en términos de tamaño y poder comparadas con las grandes empresas extranjeras, que fácilmente podrían absorberlas.

El sector empresarial, los consumidores y la opinión pública en general deberían estar más alertas, afirmó y propuso la creación de un grupo de seguimiento en el que participe el sector empresarial para apoyar a los diplomáticos de los países en desarrollo en Ginebra.

Juego limpio

Un experimentado funcionario de comercio dijo que los países en desarrollo necesitan inversiones pero también normas para un juego limpio. La liberalización total propuesta por el tratado multilateral de inversión no apunta en esa dirección.

Anteriormente, las inversiones extranjeras actuaban en enclaves y zonas francas y tuvieron repercusiones sociales negativas, como por ejemplo ahondar las diferencias entre las regiones desarrolladas y subdesarrolladas de un país.

La estabilidad social es un factor no económico pero esencial para las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Para lograr dicha estabilidad, es necesario que el gobierno regule las inversiones extranjeras, y el tratado propuesto coarta esa capacidad.

La OMC, expresó, no debe incluir temas que trascienden el comercio, en especial porque utiliza sanciones comerciales para la solución de diferencias. Por lo tanto, no es el lugar indicado para resolver el tema de inversiones y el proceso educativo debe tener lugar en la UNCTAD.

El embajador de Egipto, Mounir Zahran, expresó que no debería haber duplicación sino complementariedad entre la UNCTAD y la OMC. "¿Por qué no dejar que el proceso educativo se dé en la UNCTAD? Ya aceptamos eso por consenso en Midrand", concluyó.