No. 61 - Octubre/Noviembre 1996

ADMINISTRACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

De lo local a lo mundial

por Vandana Shiva

La biodiversidad como materia de análisis y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) como instrumento legal para la conservación de aquélla son ejemplos de temas que guardan en sí un potencial mayor del que inicialmente muestran.

Cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) comenzó a promover el Convenio sobre la Diversidad Biológica, muchos negociadores consideraron originalmente que su principal objeto era la protección de la vida silvestre. No obstante, la biodiversidad es tanto cultivada como silvestre, de ecosistemas marinos como terrestres, y recibe el impacto de tecnologías tales como la "revolución verde", la "revolución azul" y las nuevas biotecnologías.

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) ha evolucionado entonces de manera orgánica para dar cuenta de factores como el conocimiento indígena y los Derechos de Propiedad Intelectual (DPIs), por una parte, y por otra, la bioseguridad y la ingeniería genética. Para llevar a cabo estas novedosas y complejas tareas, el CDB debe desarrollar nuevas interrelaciones tanto a nivel internacional como nacional. Lo que se necesita es un mayor grado de innovación y cambio en materia de administración a diversos niveles entre lo local y lo mundial.

El reto a nivel mundial

Para la implementación del CDB es imperativa la coordinación entre organismos que hasta ahora han funcionado en forma separada, por cuanto la Biodiversidad es una categoría sintetizadora e integradora que cubre las actividades de agencias vinculadas con la agricultura, la pesca, la ciencia y la tecnología, el comercio, la industria y otras áreas.

A nivel mundial, el reto de la síntesis exige que el CDB establezca lazos con todos los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas (ONU) que se han ocupado de los sectores relativos a la utilización de la Biodiversidad. Se incluye entre ellos, en particular, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), organismo que se ocupa también de los campos de la silvicultura y la pesca.

A todos los campos de la biodiversidad (agrícola, marina, de los bosques) se les debe dar un enfoque de convergencia en términos de principios y administración, y en cada uno de los diversos campos debe haber coherencia entre todos los organismos, programas e instrumentos legales.

A nivel técnico, FAO es el organismo de la ONU que tiene a su cargo los aspectos concernientes a la biodiversidad marina, la biodiversidad agrícola y la biodiversidad de los bosques.

El Convenio relativo a las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas, y a las poblaciones de peces altamente migratorios, en el marco del convenio de la ONU sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) del 10 de diciembre de 1982, ha identificado a FAO como el órgano científico y técnico para la recopilación y difusión de datos.

El acuerdo, en su resolución II, "solicita al Secretario General de la ONU que, para la preparación de dicho informe, tome en consideración la información suministrada por los Estados, por la FAO y por las organizaciones y acuerdos regionales sobre conservación y manejo de las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorios, así como por otros organismos intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales pertinentes".

La conferencia "también solicita al secretario general cooperar con FAO con el propósito de garantizar que los informes sobre todos los principales instrumentos y actividades pesqueros sean coordinados y se normalicen los análisis científicos y técnicos necesarios, para reducir al mínimo la duplicación y la carga de elaborar informes a las administraciones nacionales".

La UNCLOS y su acuerdo sobre poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas fija así un precedente efectivo para el establecimiento de relaciones entre el CDB y los organismos técnicos de la ONU en otras áreas tales como la biodiversidad agrícola.

La IV Conferencia Técnica de FAO sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura produjo un Informe sobre la Situación Mundial y un Plan de Acción Mundial, y el tema de la Biodiversidad Agrícola también fue tratado con motivo de la Tercera Conferencia de las Partes celebrada en Buenos Aires.

Un reto fundamental lo constituye la administración de los asuntos propios de la biodiversidad tanto a nivel nacional como internacional, y la relación existente entre las distintas entidades, como las Partes del CDB, la relación con otros acuerdos internacionales, la Secretaría del CDB; las agencias especializadas de la ONU como FAO, y el Consejo Directivo de FAO, constituido por los gobiernos miembros del CDB.

Otro aspecto es la administración de la Secretaría del CDB. A diferencia del Convenio sobre Cambio Climático, el CDB no tuvo su origen en la Asamblea General de la ONU sino en el PNUMA. La esfera de influencia del CDB es ahora mucho mayor que la del Tratado sobre Cambio Climático, y si el CDB ha de ser la "constitución" para todas las actividades relativas a la biodiversidad, debe entonces responder ante la Asamblea General de la ONU y no simplemente ante un programa de la ONU. La COP3 debe adoptar esta disposición con carácter urgente.

El tema de la administración es particularmente importante si se tiene en cuenta que uno de los campos de la Biodiversidad --la biodiversidad marina-- se encuentra ya bajo la autoridad de UNCLOS, Convenio que responde directamente ante la Asamblea General. Una Secretaría perteneciente al PNUMA que tenga a su cargo el campo de la Biodiversidad en su conjunto es, por consiguiente, una estructura administrativa inadecuada.

El reto a nivel nacional

En la mayoría de los escenarios nacionales de la época anterior al CDB, los organismos gubernamentales encargados de los distintos aspectos de la biodiversidad adoptaban un enfoque fragmentario. Uno de las cuestiones que deben resolver las Partes del Convenio es la promoción de programas interactivos entre los distintos departamentos y ministerios gubernamentales, a nivel nacional y a nivel internacional, entre los diferentes organismos intergubernamentales.

La época anterior al CDB se caracterizó además por el hecho de que los organismos oficiales ignoraban el valor de la biodiversidad y la necesidad de su conservación, bajo la euforia del paradigma del monocultivo y la suposición de que los químicos podían sustituirse por recursos biológicos. Las comunidades pobres y marginadas, excluidas de los programas oficiales de asistencia y desarrollo, han sido las que han conservado su biodiversidad, sus derechos y sus conocimientos sobre la utilización de aquélla. Estas formas tradicionales de organización atraviesan en la actualidad un período de importantes cambios, al comercializarse la biodiversidad y el conocimiento indígena de las sociedades tradicionales por parte de las empresas mundiales.

Por tanto, es necesario adoptar nuevos acuerdos que respeten los derechos e integridad de las sociedades tradicionales, así como los objetivos y artículos del Convenio.

Esto exige un nuevo tipo de relación entre el Estado y las comunidades locales, de modo que tanto el Artículo 3 -referido al derecho soberano de los Estados a explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental- como el Artículo 8(j) -ver cuadro- puedan implementarse de manera coherente y sistemática. También supone, sin embargo, el desarrollo de un nuevo contrato entre las diferentes partes comprometidas: las empresas mundiales, los instrumentos internacionales, tales como el CDB y la Organización Mundial de Comercio (OMC), los gobiernos nacionales, los ciudadanos y las comunidades locales.

De lo local a lo mundial

El CDB es un tratado internacional jurídicamente vinculante, que confiere poder a sus miembros para promover la conservación de la biodiversidad y controlar su destrucción o apropiación mediante leyes, políticas y programas a nivel internacional y nacional.

El Protocolo sobre Bioseguridad, que se desarrolla de conformidad con el Artículo 19.3, sirve como ejemplo de la regulación internacional por intermedio del CDB.

A nivel internacional es necesario adoptar una iniciativa similar para contrarrestar la epidemia de "biopiratería", por la cual los intereses comerciales piratean la biodiversidad y el conocimiento indígena. Teniendo en cuenta que muchos casos de biopiratería tienen lugar fuera de las fronteras nacionales, las iniciativas de un determinado país para su prevención no son adecuadas y deben complementarse con normas internacionales.

Puesto que los verdaderos dueños e innovadores del conocimiento tradicional son las sociedades tradicionales en sus varios niveles de colectividad, su participación en el proceso de determinar el acceso a sus recursos y conocimiento es elemento esencial para la prevención de la biopiratería.

Los documentos de la Secretaría del CDB (PNUMA/CDB/SBSTTA/2/II e In. 3), sin embargo, ignoran por completo las dimensiones nacional e internacional de la administración de la conservación y uso de la biodiversidad. El esquema que se presenta en el Documento del CDB Pathways to Biodiversity Prospecting (Vías para la Prospección de la Biodiversidad) es equívoco por varias razones:

a) Hace referencia a la "Ley marco nacional para la prospección de la biodiversidad", en lugar de hablar de la conservación de la biodiversidad como legislación fundamental; no obstante, de acuerdo con el Convenio, el objetivo es la conservación de la biodiversidad y no la bioprospección.

b) Identifica equivocadamente las áreas deshabitadas como independientes de cualquier comunidad y hace del Estado el poseedor exclusivo de este recurso. También identifica de manera incorrecta o errónea el empleo del conocimiento tradicional en la bioprospección como ligado a la "propiedad exclusiva" de la biodiversidad por parte de una comunidad local, y de allí asume que los bioprospectores solamente necesitan tener "permiso de acceso otorgado por los habitantes locales".

c) Los términos de acuerdo para los accesos no hacen referencia alguna a los derechos de propiedad intelectual, que es el aspecto clave de los contratos de bioprospección. Esto también amenaza con socavar el artículo 16.5 del Convenio, que establece que las Partes Contratantes deben velar para que los derechos de propiedad intelectual apoyen y no se opongan a los objetivos del presente Convenio.

En primer lugar, lo anterior pasa por alto el hecho de que el conocimiento tradicional puede ser compartido por gran número de comunidades, como sucede en el caso de los médicos ayurvedas. En segundo lugar, niega que las comunidades que habitan fuera de las selvas han tenido siempre acceso a la biodiversidad, por ejemplo para el suministro de plantas medicinales. Los habitantes locales no son, por consiguiente, los "únicos dueños"; toda comunidad usuaria y conocedora debe poder participar en la concesión de permisos para utilizar el conocimiento tradicional y la biodiversidad de las selvas.

Más aún, el artículo 3 del CDB hace de la biodiversidad un recurso soberano. El esquema, por tanto, menoscaba este artículo al pasar por alto al Estado. Ya sea que el conocimiento tradicional se emplee o no, las distintas comunidades locales y el Estado son socios en la propiedad de la biodiversidad. En todos los casos de bioprospección el permiso de acceso debe otorgarse conjuntamente por el gobierno y los habitantes locales en sociedad. Al depender dicho permiso sólo de un grupo local, se corre el riesgo de violar los derechos de los demás portadores de una tradición compartida de conocimiento y uso. Existe también la probabilidad de caer en la explotación, por cuanto los bioprospectores con frecuencia son empresas occidentales y los grupos locales no tienen acceso a una asistencia jurídica sofisticada. A menudo se trata de grupos tribales o campesinos políticamente débiles.

Este esquema debe reemplazarse en base al que sigue, en el cual se respeta el Artículo 3 sobre Soberanía y los Artículos 8(j), 10(c) y 18(4), sobre la integridad, protección y práctica futuras del conocimiento tradicional:

1) Es imperioso que exista un reconocimiento legal del saber tradicional en silvicultura, agricultura y pesca. Los "derechos de los agricultores" sientan el precedente para dicho reconocimiento legal en el campo de la biodiversidad agrícola. En la medida que no se les reconozcan derechos legales a los innovadores tradicionales, la "bioprospección" se verá reducida a "biopiratería". Estos derechos legales pueden desarrollarse como un sistema sui generis, de conformidad con los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs)/OMC, y deben también utilizarse como parte de la revisión de los TRIPs en 1999.

2) Es preciso desarrollar nuevos mecanismos de asociación entre el Estado y la gente, para determinar el acceso a la biodiversidad y al conocimiento tradicional. Esta asociación es necesaria en el caso de las áreas deshabitadas, utilizadas por la gente en razón de su biodiversidad, por ejemplo para el suministro de plantas medicinales. También se hace necesaria en cuanto se relaciona con el conocimiento, pues los habitantes locales no son los exclusivos usuarios o portadores de conocimiento, ni propietarios únicos de la biodiversidad. El recurso en cuestión puede también ser utilizado por comunidades no locales o por otras comunidades locales dentro del país, y asimismo pueden compartir el conocimiento y por tanto poseer la tradición de éste de manera colectiva.

En ninguna situación que encierre prospección por parte de intereses comerciales mundiales puede definirse, ya sea al Estado o a los habitantes locales, como "únicos dueños". En circunstancias semejantes, debe desarrollarse una asociación entre el Estado y las comunidades locales que utilizan la biodiversidad y poseen conocimiento sobre ella, el cual es acumulado de manera colectiva. La privación sufrida por las comunidades indígenas de sus derechos de representación, por obra de estados establecidos por imperios coloniales, debe corregirse mediante mecanismos de autodeterminación y autogobierno desarrollados en los distintos países.

El modo de hacer frente a las estructuras estatales distorsionadas no es pasar por alto al Estado, sino fortalecer el poder social y político para transformarlo y hacerlo, en términos democráticos, más responsable ante su pueblo y más consecuente en la reglamentación de la apropiación de recursos locales y nacionales por los intereses comerciales mundiales. Por más draconiano que sea un Estado, en última instancia se verá obligado a cambiar si las tensiones dentro de la sociedad se hacen demasiado fuertes.

No obstante, la reorientación hacia un imperialismo corporativo basado en la biopiratería, la bioprospección o el acceso directo al conjunto de la biodiversidad y el conocimiento propio de diversas culturas por parte de intereses comerciales, no es por cierto la vía para llegar al autogobierno democrático de las comunidades locales. Las empresas no responden ante nadie, excepto ante sus accionistas. Si las presiones sociales y políticas se acumulan más allá de su control, simplemente se trasladan a otra parte. Como empresas mundiales sin domicilio fijo, es imposible hacerlas responder ante una comunidad local aislada.

La administración de la biodiversidad a nivel local y mundial exige una simbiosis de estructuras y organizaciones locales, nacionales e internacionales. Requiere también la existencia de relaciones de responsabilidad novedosas e innovadoras entre la gente, el Estado y las empresas mundiales.

Para que el CDB pueda tener la capacidad de facilitar tan exigente proceso, necesita estar localizado en la Asamblea General de la ONU y ser responsable ante una gama más amplia de instituciones técnicas. De lo contrario, puede caer fácilmente en manos de los intereses más poderosos, como parece suceder en la actualidad. Es adecuado revaluar la función del CDB en atención a su rápida expansión en el curso de los años. Ya es tiempo de reforzar su capacidad y su posición en concordancia con su papel emergente.