No. 65 - Marzo 1997

ECONOMIA

Las limitaciones del crédito rural en China

por Du Xiaoshan

La reforma agrícola, mediante la asignación de parcelas individuales, estimuló el crecimiento en China de manera prodigiosa en los últimos 17 años. Pero las instituciones financieras no se desarrollaron lo suficiente para atender la demanda de crédito de 200 millones de agricultores.

En China existen en la actualidad instituciones financieras formales e informales que brindan créditos para el desarrollo rural, incluido microcréditos y programas de alivio de la pobreza, creados y dirigidos por organismos no oficiales.

Las instituciones financieras formales son las que han obtenido autorización oficial para sus actividades: el Banco de Desarrollo Agrícola y el Banco Agrícola, ambos estatales, y la Cooperativa de Crédito Rural, predominantemente de propiedad estatal pero con capital accionario de algunos grupos rurales.

Las informales son aquéllas que han estado funcionando durante años pero todavía no han obtenido autorización jurídica para la prestación de servicios financieros. Este grupo incluye al Fondo Cooperativo Rural y al Fondo Rural de Ayuda Mutua, aprobados por la Junta Directiva de Economía Rural, el Departamento de Asuntos Civiles y el gobierno local, pero que no están clasificados oficialmente como "instituciones financieras".

El Banco de Desarrollo Agrícola, utilizado como un instrumento importante de política gubernamental, separado en 1994 del Banco Agrícola, estableció sucursales sólo a nivel provincial. Realiza sus actividades a través del Banco Agrícola y primordialmente ofrece financiación a las instituciones estatales para la compra de productos y accesorios agrícolas, realizando préstamos a mediano plazo a entidades encargadas de la aplicación de proyectos gubernamentales.

El Banco Agrícola aceleró el proceso de conversión a banco comercial después de su separación del Banco de Desarrollo Agrícola. Tiene miles de sucursales a nivel provincial, municipal, de prefectura y de condado.

La dirección de la Cooperativa de Crédito Rural cambió varias veces, y actualmente recae en el Banco Agrícola, siendo los hogares individuales una de sus principales áreas de crédito.

El Fondo Cooperativo Rural fue creado a mediados de los 80 para el manejo de fondos colectivos. En los 90 fue reconocido por el gobierno y tuvo un gran desarrollo en términos de fuentes de financiación y destinatarios. El gobierno ha participado de forma creciente y en algunas regiones el Fondo es dirigido actualmente por el gobierno del condado. Si bien los departamentos financieros estatales no lo aceptan como institución financiera, su servicio comercial es esencialmente el mismo que el de la Cooperativa de Crédito Rural.

El Fondo Rural de Ayuda Mutua fue creado también a mediados de los 80, fundamentalmente para servir a las zonas rurales pobres. Está dirigido por las divisiones estatales de Asuntos Civiles. En los últimos años amplió sus actividades de asistencia en casos de emergencia y alivio de la pobreza a diversos campos de producción y administración.

Además de estas instituciones oficiales y no oficiales, se han diseñado diversos programas de crédito para ayudar al desarrollo de la producción agrícola o a los hogares campesinos.

Fallas en el sistema

Como resultado de la reforma gradual y parcial, el sistema financiero rural enfrenta numerosas dificultades y contradicciones. La demanda de crédito en la economía rural sobrepasa en mucho los fondos existentes y, en contrapartida, no hay un desarrollo de las organizaciones financieras y crediticias rurales.

El Banco de Desarrollo Agrícola es limitado en su alcance y no ofrece insumos para la base productiva agrícola o la construcción de mano propia. El Banco Agrícola, el Fondo Cooperativo Rural y las Cooperativas Rurales de Crédito, que supuestamente promueven la "autoayuda" y el "beneficio mutuo", se inclinan cada vez más a la búsqueda de ganancias, lo que crea un vacío en el financiamiento cooperativo.

El alcance y la naturaleza de los servicios ofrecidos por distintos organismos financieros y crediticios se están igualando cada vez más, lo que da lugar a una competencia fuerte, si bien reducida. El crédito rural está dirigido más a la industria y al comercio que a la agricultura; más a las familias ricas que a las pobres; más a los proyectos a corto plazo que a los proyectos a mediano y largo plazo.

La falta de respaldo de una política estatal y la falta de un sistema de garantía crediticia también causaron grandes dificultades al crédito rural. En los últimos años el gobierno central introdujo restricciones al apoyo financiero al sector agrícola, y los recursos se desviaron del desarrollo rural a la industria y el comercio, del campo a la ciudad y de las regiones centrooccidentales a las de la costa. Esto ahondó la diferencia entre oferta y demanda de crédito en las zonas rurales.

La falta de sistemas de garantía crediticia provoca grandes pérdidas en las organizaciones rurales de crédito por las demoras en los pagos, colocando a estas organizaciones en un dilema, atrapadas entre la prestación de un servicio de apoyo a la agricultura y la necesidad de asegurar su viabilidad comercial.

Además, existen conflictos de intereses sistemáticos entre las instituciones financieras regulares. Por ejemplo, el Banco Agrícola está a cargo de la actividad crediticia del Banco de Desarrollo Agrícola, cuyo funcionamiento se dificulta porque en las sucursales de los condados escasean los funcionarios administrativos especializados en ese trabajo. Eso implica también que el Banco Agrícola desvía fondos del Banco para el Desarrollo. Toda esta situación genera una desigualdad entre los bancos en términos de competencia comercial.

En general, el funcionamiento de las instituciones de crédito rural no es bueno. Se realiza a pequeña escala, con costos elevados, baja eficiencia y bajas tasas de interés.

Los hogares rurales pobres están en especial desventaja en términos de obtención de crédito.

Es obvio, pues, que el sistema de financiación y crédito rural de China necesita reformas, que deben apuntar a promover como objetivos básicos la economía rural y el mejoramiento de los niveles de vida, asegurando el autodesarrollo de las instituciones de crédito.

Además, el sistema de financiación y crédito debería integrar políticas financieras, financiación cooperativa y financiación comercial en estructuras organizativas claras de beneficio mutuo.

Las últimas tentativas de reforma

El gobierno anunció en julio pasado que proyectaba introducir reformas al sistema de financiación rural.

La primera medida propuesta fue la eliminación gradual de la relación entre el Banco Agrícola y el Banco de Desarrollo Agrícola, pasando éste a ocuparse del nivel regional (condado). El Banco Agrícola y la Cooperativa de Crédito Rural se separarían, funcionando independientemente.

Esto conduciría gradualmente a un nuevo sistema financiero con tres categorías: actividades financieras comerciales rurales, manejadas por el Banco Agrícola; actividades financieras cooperativas, manejadas por las cooperativas de crédito; y políticas financieras, a cargo del Banco de Desarrollo Agrícola.

El microcrédito rural y los programas de alivio de la pobreza para el desarrollo rural se catalogarían como actividades financieras cooperativas.

Estos programas ayudan a llenar el vacío dejado por los actuales acuerdos en materia de financiación cooperativa. No obstante, analizando el desempeño de este tipo de programas en China, se observa que en términos de desarrollo, escala, logros y eficacia, todavía son rudimentarios y limitados.

Du Xiaoshan, del Instituto de Desarrollo Rural de la Academia de Ciencias Sociales de China, es uno de los mayores expertos del país en el campo del microcrédito y ha actuado como consultor de numerosos organismos internacionales, entre ellos el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).