No. 66 - Abril 1997

POLITICA DE COMPETENCIA

Nueva amenaza a las empresas locales

En 1996 hubo un aumento explosivo de fusiones de grandes compañías, lo hizo temer una concentración aún mayor del mercado en pocas corporaciones gigantescas. El freno a esto debería ser el principal objetivo del nuevo grupo de trabajo de la OMC sobre política de competencia, pero el Norte tiene otra idea: desea nuevas reglas para desmantelar las firmas locales, de modo que las empresas más grandes capturen una mayor parte de los mercados del Sur.

Cuando 1996 se acercaba a su fin, los titulares de prensa anunciaron la fusión de dos grandes fábricas estadounidenses de aviones: Boeing y McDonnell Douglas. De esta forma, el número de proveedores de grandes aviones comerciales se redujo a dos: Boeing y European Airbus.
Dos días después, la unión de dos gigantescos laboratorios suizos -Ciba-Geigy y Sandoz- recibió la aprobación de Washington, en señal de que la fusión no afectaría la competencia en Estados Unidos.

Estos dos hechos constituyen ejemplos espectaculares de cómo se unen las grandes compañías y cómo las gigantescas corporaciones resultantes adquieren un mayor control de los mercados mundiales en varios productos y servicios. Las fusiones de empresas en todo el mundo aumentaron 25 por ciento en 1996, alcanzando una cifra récord de un billón de dólares, frente a 866.000 millones en 1995, según el diario The New York Times.

La mayor fusión de la historia, entre Ciba-Geigy y Sandoz, fue valuada en 36.300 millones de dólares, mientras la compra de McDonnell Douglas por parte de Boeing costó 13.300 millones.

En Europa, tres de las cinco mayores fusiones se produjeron entre empresas de servicios financieros. "Las aseguradoras francesa Axa S.A. y UAP S.A. anunciaron su fusión para crear la segunda compañía aseguradora del mundo", dice el informe. Asimismo, "la mayor firma aseguradora de Suecia, Skandia Insurance AB, compró el principal banco hipotecario de ese país para crear una de las más grandes entidades financieras de la región nórdica, mientras Royal Insurance Holdings se unió con Sun Alliance Group, constituyendo el segundo mayor asegurador comercial de Gran Bretaña".

Un triste error

La preocupación sobre la concentración del poder económico en una cantidad cada vez menor de enormes corporaciones debería ser la razón de un esfuerzo para vigilar la competencia desleal en el mercado o para reducir tendencias y prácticas monopolizadoras en todo el mundo.

Tal vez la opinión pública creyó que ése era el motivo de la creación, en la Conferencia Ministerial celebrada en diciembre en Singapur, de un nuevo grupo de trabajo para estudiar "políticas de comercio y competencia" en la OMC. Ese fue un triste error, dado que, en el ámbito de la OMC, las palabras tienen el significado que le asignan los más poderosos. Cuando propusieron el nuevo tema de la política de competencia, ciertamente no pensaban en el crecimiento de sus grandes corporaciones, sino que, por el contrario, aparentemente deseaban deshacerse de prácticas monopolizadoras o proteccionistas entre empresas locales en países en desarrollo, de modo que sus compañías pudieran irrumpir en los mercados del Sur con más eficacia.

En principio, varios países en desarrollo se opusieron a la introducción de este nuevo tema en la OMC durante las negociaciones de Ginebra, pero finalmente aceptaron formar el grupo de trabajo en Singapur. Es probable que muchos, si no la mayoría de los miembros de la OMC, no estuvieran realmente conscientes de lo que aceptaron.

Áspera controversia

El tema ya generó una áspera controversia entre los principales países industrializados y las naciones en desarrollo sobre lo que se acordó como agenda del grupo de trabajo.

En el párrafo 20 de la Declaración adoptada en Singapur, los ministros acordaron "establecer un grupo de trabajo para estudiar temas planteados por los miembros en relación a la interacción entre comercio y política de competencia, con el fin de identificar áreas que puedan merecer una mayor consideración en el marco de la OMC". Se entiende que la formación de la comisión no implica negociaciones futuras para un acuerdo de la OMC sobre el tema.

Hace años, fueron los países en desarrollo los que intentaron mantener a raya los monopolios, aunque a diferencia de las naciones industrializadas tenían en mente las restrictivas prácticas comerciales de las compañías transnacionales. En la Conferencia Ministerial del GATT celebrada en Marrakech en 1994, algunos países en desarrollo plantearon la cuestión de la política de competencia y las prácticas comerciales restrictivas de las corporaciones como temas a incluir en la agenda de la OMC.

Mucho antes, a fines de los años 50 y comienzos de los 60, el mundo en desarrollo procuró someter las prácticas proteccionistas de empresas privadas al sistema comercial del GATT. Como no pudieron hacerlo, utilizaron a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) para convocar una conferencia sobre prácticas comerciales restrictivas, que en 1979-80 elaboró un código de aplicación voluntaria sobre el tema. Sus posteriores esfuerzos para implementarlo fueron bloqueados por los países industrializados. Pero en el proceso preparatorio de la Conferencia de Singapur, fue la Unión Europea la que propuso el tema de la política de competencia.

La propuesta, sin embargo, era muy diferente a la que habían planteado los países en desarrollo. En lugar de controlar las prácticas monopolizadoras de las grandes corporaciones en todo el mundo, la Unión Europea pretende que las de aquellos controlen sus monopolios locales. lo que otorgaría a las transnacionales un mayor acceso a los mercados del Sur y, como resultado, aumentarían los monopolios en el mundo.

El objetivo de la Unión Europea consiste en desarrollar "un marco internacional de normas de competencia dentro de la OMC", ya que "una aplicación eficaz de la política de competencia puede mantener los mercados abiertos y accesibles a los competidores externos", según una declaración dirigida a la entidad.

La Unión Europea propone establecer un grupo de trabajo sobre política de comercio y competencia, con cuatro metas:

(i) compromiso de todos los miembros de la OMC para adoptar a nivel local leyes sobre competencia y sistemas de aplicación eficaces;

(ii) identificar normas o principios de competencia y procedimientos en común (por ejemplo la lucha contra los cárteles, las licitaciones fraudulentas, el abuso de una posición dominante en determinado mercado y ciertas restricciones verticales, así como el proceso de aprobación de las fusiones, la exigencia de transparencia, plazos, etc.), y trabajar hacia la adopción de dichas normas a nivel internacional;

(iii) establecer una cooperación entre autoridades de competencia (intercambio de información, consultas, coordinación de procedimientos);

(iv) identificar de qué manera estos elementos pueden someterse al mecanismo de resolución de disputas de la OMC.

Al plantear sus propuestas a la OMC, la Unión Europea dejó claro que el mandato del grupo de trabajo no incluiría otros temas relacionados con la competencia, como medidas antidumping y tasas de cambio.

Incapaces de seguir

Japón y Corea acordaron la formación de un grupo de trabajo, pero querían que éste estudiara, además de los temas enumerados por la Unión Europea, cómo algunas normas comerciales (antidumping, subsidios, salvaguardas, etc.) se utilizan con propósitos proteccionistas y de esa forma aumentan la competencia en los mercados domésticos contra las importaciones.

Hong Kong propuso un marco aun más amplio, procurando una revisión de "las normas de la OMC en una economía en globalización", incluidas: (i) la interacción entre la globalización y las normas existentes; (ii) la relación entre las normas actuales sobre comercio e inversión y la política de competencia, y (iii) cualquier nueva forma de proteccionismo.

Las delegaciones de la mayoría de los países en desarrollo, poco numerosas y atrapadas en negociaciones sobre otros asuntos, no pudieron seguir adecuadamente las discusiones de Ginebra sobre competencia ni evaluar las implicaciones de cada propuesta. La mayor parte de los diplomáticos y negociadores del Sur, poco familiarizados con los diferentes conceptos que subyacen al término "política de competencia", no pensaron que el tema alcanzaría tanta importancia en Singapur.

Ahora que el asunto ha entrado en la OMC mediante un nuevo grupo de trabajo, los países en desarrollo deben atacarlo con urgencia. De otra forma, pronto sus empresas locales podrían ser acusadas de proteccionismo y sus ventajas comerciales podrían verse reducidas y hasta eliminadas. Las grandes compañías extranjeras tomarían entonces las porciones del mercado que antes ocupaban las nacionales y esto, irónicamente, en nombre de la reducción de los monopolios.

Empresarios de algunos países en desarrollo han manifestado el temor de verse perjudicados. En abril, el Consejo de la Cámara de Industria y Comercio de la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) emitió un comunicado expresando su preocupación por la política de competencia promovida en la OMC, advirtiendo que el asunto debe ser "tratado con cuidado".

"Las leyes de competencia existentes en países en desarrollo no deben limitarse al comercio ni imponerse a ASEAN", dice la declaración. "La formulación de leyes sobre competencia debería ser un asunto que cada nación decide luego de considerar su propia estructura industrial, el grado de protección requerido para los consumidores y la relación costo-beneficio de las prácticas comerciales".

Incumplimiento

Al concluir la Conferencia de Singapur, los países en desarrollo consideraron que habían construido suficientes salvaguardas, pero queda por ver si todas las partes cumplirán lo acordado.

La representante interina de Comercio de Estados Unidos, Charlene Barshefsky, dijo en una rueda de prensa al cierre de la reunión que "las negociaciones sobre competencia no deben amenazar las leyes estadounidenses, que protegen los principios de precio y competencia justos". Afirmó que no se debería revertir "el trabajo antidumping realizado en la OMC, que recién ha comenzado" y agregó que el plan de trabajo debe concentrarse en los cárteles y en conductas proteccionistas, que pueden impedir el acceso de exportadores estadounidenses a mercados extranjeros".

Un periodista japonés preguntó si esto significa que Estados Unidos no desea una discusión sobre medidas comerciales antidumping en el grupo de trabajo, a lo que Barshefsky replicó enfáticamente: "Para Estados Unidos, así como para la Unión Europea, las leyes antidumping no son negociables. El análisis se concentrará en política de competencia y leyes antimonopolios para contrarrestar las conductas comerciales que impiden nuestro acceso a los mercados".

Las declaraciones de Barshefsky confirman la sospecha de que la política de competencia fue incluida en la agenda de la OMC por las naciones más poderosas para utilizarla como instrumento de cambio de la estructura industrial y comercial de los países pobres, de forma que las corporaciones del Norte industrial puedan penetrar mejor los mercados y economías del Sur en desarrollo.

Mientras, el vicepresidente de la Comisión Europea, Leon Brittan, expresó su beneplácito tras la Conferencia por "el reconocimiento por igual de países en desarrollo y desarrollados sobre la imperiosa necesidad de mejores normas de competencia para tener una economía mundial próspera". Esto dejó pocas dudas de que el principal objetivo de la Unión Europea consiste en que el grupo de trabajo apruebe su propuesta de establecer normas multilaterales sobre política de competencia.

Dificultades

A juzgar por las versiones encontradas sobre el tema, conocidas luego de la Conferencia, la OMC tendrá dificultades para ponerse de acuerdo sobre los términos de referencia del grupo de trabajo.

Los países en desarrollo deben pensar qué temas de su interés colocarán en la agenda, y en qué contexto ubicarán los asuntos propuestos por los estados miembros, especialmente los industrializados. Entre los temas principales se incluirán los siguientes:

- La propuesta de la Unión Europea para que los países miembros de la OMC se comprometan a adoptar y aplicar leyes domésticas sobre competencia, así como su iniciativa sobre desarrollo de temas, principios y procedimientos comunes, cooperación internacional entre autoridades de competencia y empleo del mecanismo de solución de diferencias de la OMC.

- Las propuestas -originalmente de Japón y Corea, respaldadas por varios países en desarrollo- de estudio sobre la forma en que el abuso de medidas comerciales como las prácticas antidumping afecta adversamente la competencia.

- La propuesta más amplia de Hong Kong de analizar las normas de la OMC en el contexto de una economía en globalización.

- Las prácticas comerciales restrictivas de las corporaciones transnacionales, un tema que los países en desarrollo han intentado, sin demasiado éxito, incluir en la agenda internacional, y sobre el cual la UNCTAD ha trabajado bastante.

- El papel adecuado, si lo hay, de la OMC en el eventual manejo de éste y otros asuntos.