No. 66 - Abril 1997

PRIMERA CONFERENCIA MINISTERIAL DE LA OMC

Hacia un acuerdo multilateral de inversión

por Martin Khor

La decisión más importante de la Conferencia Ministerial de la OMC tal vez haya sido el acuerdo para establecer un grupo de trabajo sobre comercio e inversión. Aquí se analizan los antecedentes, el debate y las perspectivas de lo que podría ser el inicio del camino hacia un acuerdo multilateral de inversión, que establezca los derechos de los inversores extranjeros en países en desarrollo.

¿Debe darse a las empresas extranjeras el derecho automático a establecerse en cualquier país de su elección, poseer 100 por ciento de las acciones y ser tratadas de igual o mejor forma que las locales?

Esta era la pregunta que se hacían los ministros y altos funcionarios reunidos en Singapur en la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) cuando se pusieron a discutir un párrafo aparentemente inocuo sobre "comercio e inversión".

Por un lado estaban la Unión Europea, Japón, Canadá y otros países ricos, que deseaban iniciar discusiones sobre temas de inversión como preámbulo para la negociación de un acuerdo multilateral que otorgara esos derechos a sus corporaciones. Por otro estaban los países en desarrollo, contrarios a cualquier acuerdo de ese tipo por considerar que afectaría su soberanía económica y amenazaría la supervivencia de las empresas locales. Veían con escepticismo el comienzo de cualquier discusión en la OMC, ya que finalmente podría conducir a un acuerdo multilateral de inversión.

Lo que estaba en juego era nada menos que la forma futura de la OMC, la economía mundial y la economía y sociedad de los países en desarrollo.

Por estas razones, las tensas negociaciones a puertas cerradas sobre el tema en el "grupo informal" fueron quizá el hecho más significativo de la Conferencia. Y probablemente su resultado más importante fue el acuerdo final de los ministros para iniciar en la OMC un programa de trabajo sobre comercio e inversión.

"Inversión" es lo que los países del Norte habían promovido en los últimos dos años como prioridad a ser adoptada por la Conferencia de Singapur, a modo de "tema nuevo" en el ámbito de la OMC. Finalmente, en la Declaración Ministerial, la OMC acordó "establecer un grupo de trabajo para analizar la relación entre comercio e inversión".

Mandato complejo

Sin embargo, la Declaración enmarcó ese análisis dentro de un complejo conjunto de mandatos, incluyendo el establecimiento simultáneo de un grupo de trabajo sobre comercio y política de competencia, así como la vinculación de las discusiones a las actuales disposiciones de la OMC y al trabajo desarrollado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Un grupo de países en desarrollo se opuso inicialmente a cualquier discusión sobre comercio e inversión que excediera una revisión del acuerdo de la OMC sobre medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIM), que debería tener lugar como parte de la agenda de la Ronda Uruguay.

Esta posición fue enunciada en una declaración conjunta emitida por ocho países (Indonesia, Malasia, India, Egipto, Tanzania, Uganda, Ghana y Haití), presentada a la OMC el 2 de noviembre en Ginebra, donde obtuvo el apoyo de otras naciones.

Un proceso casi inexorable

Los principales puntos de esa declaración eran que "la primera Conferencia Ministerial de la OMC no es una ocasión apropiada para introducir el tema del comercio y la inversión" y que, "dada la falta de consenso, no debe haber ningún otro análisis del asunto dentro de la entidad hasta que los procesos concebidos en la UNCTAD adquieran la madurez suficiente".

La principal preocupación de esos países en desarrollo era que, aun si se iniciara un "proceso de estudio" aparentemente inocuo dentro de la OMC, se generarían grandes presiones en favor de una negociación y un eventual acuerdo, dado el sistema y las prácticas de la entidad como tal.

No obstante, el director general de la OMC, Renato Ruggiero, incluyó la inversión y otros "temas nuevos" en una carta dirigida al presidente de la Conferencia, Yeo Cheow Tong, ministro de Comercio de Singapur, y de esa forma los incorporó como parte del borrador de la Declaración de la Conferencia.

El 8 de diciembre se celebró en Singapur un encuentro preliminar de unos 10 importantes países en desarrollo que ratificaron su resistencia a la inclusión de nuevos temas en la Declaración.

Al comienzo de la Conferencia, Yeo y Ruggiero establecieron un "grupo informal" de 30 países para intentar obtener un acuerdo sobre temas contenciosos, especialmente normas laborales, inversión, políticas de competencia y contratación con los gobiernos.

Este grupo selecto fue el que realizó la mayoría de las negociaciones importantes de la reunión. El resto de las delegaciones sólo conocieron los textos preliminares acordados por el grupo informal el 12 de diciembre, en la víspera del cierre de la Conferencia. En la ocasión, Yeo pidió a los representantes que se abstuvieran de reabrir discusiones, ya que los textos eran el resultado de largas negociaciones y, de lo contrario, se trastornaría el "delicado equilibrio" logrado.

Los textos fueron aprobados tras la protesta de algunos países sobre la falta de transparencia del proceso y la promesa de Yeo y Ruggiero de atender las quejas.

De esa forma, los países del Norte comenzaron a abrir las nuevas puertas del "comercio y la inversión" y la "política de competencia" en la OMC.

A cambio de esta importante concesión, los países en desarrollo pudieron incluir algunas salvaguardas en un intento por minimizar esa apertura. Queda por ver si podrán impedir que las puertas se abran por completo.

Las naciones industrializadas ya anunciaron que harán todo lo posible por lograr "normas obligatorias" sobre política de inversión en la OMC. Una vez lograda la decisión de formar un grupo de trabajo, es de esperar que los proponentes intenten ahora alcanzar un acuerdo multilateral de inversión (AMI). Este tipo de acuerdo, propuesto por la Unión Europea y apoyado por muchos otros países industrializados, otorgaría a las empresas extranjeras derechos automáticos para establecerse en cualquier estado miembro de la OMC, en todos los sectores, y obtener "tratamiento nacional".

Inmediatamente después del cierre de la Conferencia, surgieron interpretaciones diferentes sobre el párrafo 20 de la Declaración, que establecía un grupo de trabajo sobre comercio e inversión y otro sobre comercio y política de competencia.

El ministro de Comercio de India, B. B. Ramaiah, afirmó al concluir la reunión que la propuesta inicial de los países industrializados de establecer un grupo de trabajo preparatorio de la negociación de un AMI no había sido aceptada por los delegados.

La Conferencia, destacó el ministro indio, dejó claro que los grupos de trabajo no supondrían el inicio de negociaciones en el futuro y si las hubiere, sólo tendrían lugar en base a un consenso explícito de los miembros de la OMC.

"Dejamos claro que no puede haber ningún mandato sobre el estudio de un AMI. Esto no es permisible aun en el período de dos años y, si llega a ocurrir, nos opondremos", agregó el secretario de Comercio indio, Tejendra Khanna, quien aseguró que "el tema de la inversión no pertenece al ámbito de la OMC". En tanto, el ministro de Comercio de Malasia, Rafidah Aziz, declaró que nunca más se perturbaría a la OMC con intentos de discutir temas no comerciales y que ése era el gran logro de su país.

Pero la Unión Europea tenía una opinión claramente diferente sobre lo que había ocurrido. En un artículo publicado el 14 de diciembre, The Straits Times de Singapur afirmó: "La Unión Europea parece determinada a incluir el polémico tema de la inversión como punto prioritario de la agenda de la OMC en los próximos meses, calificándolo como el asunto más importante del futuro de la economía mundial.

El claro mensaje del bloque europeo es que la Declaración Ministerial abre el camino hacia un "acuerdo marco multilateral obligatorio", necesario para el flujo de la inversión extranjera hacia los países en desarrollo.

Durante el proceso preparatorio de la Conferencia de Singapur, muchos países en desarrollo argumentaron que el AMI había sido propuesto por las naciones industrializadas para beneficio de sus corporaciones -otorgándoles todos los derechos pero ninguna obligación para con los países anfitriones-, que tal acuerdo difícilmente generaría inversiones extraordinarias en las naciones pobres, y que el argumento de que un AMI beneficiaría a éstas era sólo una cortina de humo para ocultar su real intención de abrir los recursos y mercados del Sur a las grandes corporaciones del Norte.

A juzgar por las contrastantes declaraciones de la Unión Europea, India y Malasia, parece probable que el debate sobre el AMI anterior a la Conferencia se traslade al nuevo grupo de comercio e inversión, a menos que los países en desarrollo logren limitar la discusión al contexto de las actuales disposiciones de la OMC, incluidas las TRIM, como lo prevé la Declaración.

Ahora que la puerta del comercio y la inversión ha comenzado a abrirse, la batalla en Ginebra será librada principalmente entre:

- los proponentes del AMI, que presionarán para llegar a la negociación de normas de inversión y luego a un acuerdo obligatorio;

- los oponentes del AMI en la OMC, que utilizarán las salvaguardas incluidas en la Declaración para restringir las discusiones a las disposiciones existentes de la OMC y las TRIM, hacer que las mismas tengan plenamente en cuenta la dimensión del desarrollo -y no sólo el aspecto comercial- y asegurar que no se produzca un consenso explícito para llevar las discusiones a la etapa de la negociación de normas obligatorias.

A menos que los países en desarrollo se organicen bien para hacer frente a la sustancia y a los engañosos procedimientos del sistema de la OMC, el análisis del comercio y la inversión en el grupo de trabajo podría preparar el terreno para negociaciones sobre normas de inversión.

Dada la facilidad con que los principales países industrializados se manejan dentro del sistema de la OMC y sus "procesos informales", asistidos por el director general, como lo demostró una vez más en Singapur, no debería subestimarse su capacidad para producir un "consenso explícito" para negociaciones sobre el AMI.