No. 69 - Julio 1997

EFECTOS DE LA GLOBALIZACIÓN SOBRE EL DESARROLLO SUSTENTABLE

por Martin Khor

La Cumbre de la Tierra alentó la esperanza de una nueva cooperación Norte-Sur para establecer un orden económico más justo que permitiera abordar la crisis ecológica y promover el desarrollo sustentable a nivel nacional y mundial. Cinco años después, esa esperanza se frustró ante la negativa del Norte a cumplir con los compromisos asumidos. La liberalización y la globalización son las principales responsables del fracaso de las iniciativas de Río de Janeiro.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992, fue un hecho histórico que alentó la esperanza de una nueva cooperación mundial que cambiaría el curso de las relaciones internacionales, abordaría la creciente crisis ambiental y procuraría una relación económica internacional más justa que promovería el desarrollo sustentable a nivel nacional y mundial.

El logro más importante de la llamada Cumbre de la Tierra fue que los máximos líderes políticos del mundo reconocieron no sólo la crisis ambiental en sus variados aspectos, sino también su íntima relación con los sistemas económico y social, así como la necesidad de una solución realista, simultánea y a largo plazo para la crisis ambiental y la del desarrollo.

La Cumbre también involucró a miles de organizaciones no gubernamentales (ONG), que no sólo pudieron promover temas particulares, sino también, mediante una intensa interacción entre grupos del Norte y del Sur activos en temas ambientales, sociales y de desarrollo, lograron crear un enfoque mucho más integrado de los problemas mundiales y locales. Asimismo, la conferencia sirvió como catalizador de un "movimiento ciudadano mundial".

El principal acuerdo político de la Cumbre de la Tierra fue el reconocimiento de que la crisis ecológica mundial debía resolverse de forma justa, mediante la cooperación. Este concepto quedó plasmado en la Declaración de Río, en el principio de "responsabilidad común pero diferenciada", el cual reconocía que el Norte fue históricamente más responsable por la depredación del ambiente, posee más recursos debido al desequilibrio de la economía mundial y tiene, en consecuencia, una mayor responsabilidad en la resolución de los problemas ambientales. Mientras, la desfavorable posición del Sur en la economía mundial le impide satisfacer las necesidades básicas de su gente, y sus recursos nacionales se agotan a causa de la caída de los precios de sus productos y la carga de la deuda externa, entre otros factores. La erradicación de la pobreza y la satisfacción de las necesidades básicas deberían ser la más alta prioridad de ambos, y los problemas ambientales deberían estar integrados a esos objetivos de desarrollo.

Concretamente, el acuerdo Norte-Sur y la aplicación del principio de "responsabilidad común pero diferenciada" requeriría:

(a) Un cambio de los modelos de producción y consumo del Norte, y en general de su modelo económico-social. Los países industrializados estarían a la cabeza en la iniciativa de mejorar las normas ambientales y reducir la contaminación, el uso de materiales tóxicos y el desperdicio de recursos naturales, incluso mediante la modificación de su estilo de vida. Al "poner la casa en orden", el Norte demostraría al resto del mundo que es necesario un cambio en el comportamiento económico y social para resolver la crisis ambiental.

(b) Ayuda Norte-Sur mediante asistencia económica, transferencia de tecnología y cooperación para lograr un contexto económico internacional más favorable (por ejemplo, mediante condiciones de comercio más justas y la resolución de la crisis de la deuda). Esto permitiría al Sur contar con más recursos y un mayor espacio que a la vez facilitaría un cambio del modelo de desarrollo dirigido a la sustentabilidad ambiental;

(c) Una mejor administración de la economía del Sur, el cual, una vez que dispusiera de mayores recursos financieros y tecnológicos, daría prioridad a políticas que atendieran las necesidades de su población y redujeran la contaminación y la depredación de recursos naturales tales como los bosques.

(d) Colaboración de los organismos e instituciones internacionales en el proceso, por ejemplo, mediante el alivio de la deuda de los países pobres y la revisión de las políticas de ajuste estructural, la implementación de un sistema comercial más favorable a las naciones en desarrollo, la movilización de recursos financieros y la ayuda técnica para mejorar las condiciones ambientales.

(e) Resolución de los problemas que requieren una integración de políticas económicas y ambientales (como la interacción entre comercio y ambiente, y la relación entre derechos de propiedad intelectual, la tecnología ambiental y los conocimientos indígenas) mediante la cooperación Norte-Sur.

Si se analizan los principios anteriores, se puede ver que el concepto de desarrollo sustentable tiene al menos dos componentes: protección ambiental y satisfacción de las necesidades básicas y humanas de generaciones presentes y futuras. Así, el desarrollo sustentable no sólo implica prácticas ecológicas que permitan satisfacer las necesidades de futuras generaciones, sino un cambio en los modelos de producción y consumo por el cual los recursos que actualmente se desperdician se rescaten y canalicen para satisfacer las necesidades de todos. En este concepto, la equidad entre países en el control y uso de recursos es un factor crítico.

Puntos débiles de la Cumbre

Pese a los logros de la Cumbre de la Tierra, hubo algunos puntos débiles y fallas. Entre ellos:

La negativa o incapacidad de los gobiernos del Norte para comprometerse a una reforma de las relaciones y estructuras económicas, o a iniciar un nuevo diálogo económico Norte-Sur.
Como resultado de la incapacidad del proceso de la Cumbre para colocar estos asuntos básicos en el Programa 21, los temas que dominaron las negociaciones Norte-Sur fueron la promesa de "recursos financieros nuevos y adicionales" (con el compromiso de los países industrializados de destinar al menos 0,7 por ciento de su producto interno bruto a la ayuda al desarrollo) y "transferencia de tecnología". Estas dos promesas son un mal sustituto de reformas más radicales a las relaciones económicas internacionales.
Aunque la transferencia de tecnología tiene categoría de prioridad en el Programa 21, en realidad los gobiernos del Norte dejaron claro que la protección de los derechos de propiedad intelectual de sus empresas no sería comprometida.
Se omitió la regulación de las compañías trasnacionales y sus intereses comerciales. Como lo señalaron claramente las ONG, las grandes empresas son las principales generadoras de problemas ambientales tales como contaminación, agotamiento de recursos y modelos insustentables de producción y consumo. La Cumbre no tuvo en cuenta este papel ni propuso acciones para regular o disciplinar a las grandes compañías.
La negativa de los países del Norte -en particular Estados Unidos-, a comprometerse a modificar sus estilos de vida como parte de un cambio hacia un modelo de consumo sustentable. De esta forma, un elemento vital para disminuir el derroche de recursos naturales quedó de lado.
Pese a las variadas propuestas de acción sobre problemas ambientales, hubo sólo un débil compromiso real del Norte y el Sur para resolverlos. Los gobiernos del Sur, que no desean límites a sus oportunidades de crecimiento y desarrollo, no estuvieron dispuestos a aceptar normas sobre agotamiento de recursos, en particular sobre la deforestación. El Norte, por su parte, se resistió a crear salvaguardas ambientales sobre el desarrollo de la ingeniería genética o a mejorar las normas internacionales sobre la transferencia de proyectos, actividades y sustancias peligrosas hacia el Sur. Además, el compromiso del Norte para reducir la emisión de gases invernadero fue insuficiente para controlar el cambio climático.
A causa de estos puntos débiles, el propio concepto de desarrollo sustentable permaneció controvertido. Aunque en general se coincidió en que la protección del ambiente debía ir acompañado del desarrollo, no se logró acuerdo sobre la necesidad de relaciones internacionales más equitativas, así como de formas justas de combinar el ambiente y la economía a nivel nacional.
Pese a éstos y otros puntos débiles, la Cumbre, sus documentos resultantes (Agenda 21, Declaración de Río, Principios sobre Bosques, convenciones sobre Biodiversidad y Cambio Climático, y el acuerdo para elaborar un Convenio sobre Desertización) y sus procesos (gubernamental, no gubernamental y la interacción entre ambos) produjeron un intangible pero valioso espíritu de cooperación. Los gobiernos, agencias internacionales y grupos de ciudadanos allí representados confiaron en que ese espíritu, sin importar cuán fragmentado estuviera, podría continuarse en el futuro y permitir la construcción de un mundo más justo y ecológicamente sustentable.

El fracaso del seguimiento de la Cumbre

Cinco años después de la Cumbre, está claro que el "espíritu de Río" no se ha plasmado en acciones concretas.

a) Disminución de la ayuda

Pese a las promesas realizadas en la Cumbre, la ayuda de los países más ricos cayó de 61.000 millones de dólares en 1992 a 56.000 millones en 1993, y 14 de 21 donantes redujeron la proporción de ayuda en relación a su producto interno bruto. Además, cada vez se desvía una mayor parte de ese dinero hacia países de Europa oriental, restándoselo al Sur. Desde entonces, la situación ha empeorado, con crecientes recortes en Estados Unidos, Suecia y Canadá, entre otros países.

b) Sin progreso en transferencia de tecnología

No hubo un progreso tangible en materia de transferencia de tecnología al Sur. Por el contrario, desde Río se puso más énfasis en los derechos de propiedad intelectual (principalmente de compañías del Norte) y, consecuentemente, se restó importancia a los derechos de los países en desarrollo a la transferencia y difusión de tecnología. Esto es fundamentalmente resultado del acuerdo de la Ronda Uruguay sobre los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, que requerirá a los países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) una modificación de sus normas nacionales en favor de los titulares de derechos de propiedad intelectual, con perjuicios sobre la transferencia de tecnología y el desarrollo local de tecnología.

c) Menor preocupación ambientalista en el Norte

No se adoptaron medidas significativas en el Norte para cambiar los modelos de producción y consumo ni el estilo de vida. Pese a algunos esfuerzos en el área de la energía para reducir la emisión de gases invernadero, a los que se atribuye el recalentamiento del planeta, hubo en muchos países del Norte una inversión de las políticas ambientales (por ejemplo, tala de bosques naturales en Estados Unidos e intentos de debilitar las normas) o falta de progreso en áreas que requieren atención urgente, como la regulación de la ingeniería genética. En general, los problemas ambientales no ocupan un lugar de importancia en las agendas nacionales, cuyas prioridades son el comercio y el mantenimiento de la competitividad económica.

d) Escaso progreso en materia ambiental en el Sur

En la mayoría de los países en desarrollo, los problemas ambientales no recibieron la especial atención prometida en Río. Las naciones más pobres permanecieron inmersas en sus problemas de la deuda externa y el bajo precio de sus productos, sumados a la reducción de la ayuda económica y el desvío del flujo de inversión extranjera. Como resultado, la carencia de recursos financieros continúa obstaculizando el progreso hacia el desarrollo sustentable. En los países de industrialización reciente, la urbanización, las industrias y el alto crecimiento demográfico ejercen una presión adicional sobre el ambiente, descuidado en favor del crecimiento económico.

e) Menor preocupación por el desarrollo

Tan grave como el descenso de los asuntos ambientales en las escalas de prioridades nacionales es la disminución de la preocupación por el desarrollo como principio o como derecho en la agenda internacional. Este fenómeno se debe principalmente a la ola de conservadurismo económico en muchos países del Norte y a la pérdida de preocupación política por los problemas de las naciones pobres. Más grave aún, los países en desarrollo comenzaron a ser vistos por los industrializados como mercados que deben abrirse o como potenciales rivales cuyas ventajas deben eliminarse, y ya no como naciones desfavorecidas que necesitan ayuda. Como resultado, el "principio del desarrollo" y la "dimensión del desarrollo", que hasta hace poco constituían las piedras angulares de las relaciones Norte-Sur, se han modificado, no sólo mediante la reducción de la ayuda sino también mediante la negativa a asignar un tratamiento especial a los países en desarrollo en las negociaciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

f) Persistencia de problemas de desarrollo en el Sur

La Cumbre de la Tierra consideró prioritaria la resolución de los problemas de desarrollo en el Sur a dos niveles: equilibrando el sistema económico internacional y mejorando las políticas internas. Aunque una pequeña minoría de países en desarrollo, principalmente del este de Asia, pudieron aprovechar factores externos para crecer rápidamente, la mayoría de las naciones del Sur continuaron padeciendo pobreza y problemas sociales, y en otras la situación empeoró. El contexto externo enfrentado por los países en desarrollo sigue siendo negativo. Las condiciones de comercio para muchos de ellos continuaron deteriorándose, mientras los precios y la demanda de sus exportaciones disminuyeron. La crisis de la deuda persistió y el volumen de ayuda económica se redujo. Todos estos factores contribuyen a un agotamiento de los recursos de los países pobres y una consecuente reducción de su capacidad para hacer frente a los desafíos del desarrollo.

Efectos de la liberalización y la globalización. El choque de paradigmas.

(a) Debilitamiento del paradigma del desarrollo sustentable por el enfoque del libre mercado

Quizá el factor más importante en el incumplimiento de los objetivos de la Cumbre de la Tierra fue la tendencia a la liberalización y la globalización, prevaleciente en el mundo en los últimos años.

El enfoque de la Cumbre representa un paradigma de las relaciones internacionales: el de la búsqueda del consenso, incorporando las necesidades de todos los países (grandes o pequeños), la ayuda de los fuertes a los débiles, la integración de las preocupaciones sobre el ambiente y el desarrollo, y la intervención del Estado y la comunidad internacional en representación del interés público para controlar las fuerzas de mercado y así lograr una mayor justicia social y modelos de producción y consumo más sustentables.

Por otra parte, el enfoque de la liberalización y el libre mercado representa un paradigma muy diferente. Promueve la reducción o eliminación de la regulación gubernamental sobre el mercado, dejando reinar a las "fuerzas del libre mercado" y otorgando numerosos derechos y libertades a las grandes compañías que lo dominan. La intervención estatal debe ser mínima, aún en los servicios sociales. En cuanto al ambiente, en lugar de intervenir o imponer controles, el Estado debe dejar al mercado libre, pues ello, según este enfoque, promueve el crecimiento y aumenta los recursos para la protección ambiental.

Este paradigma deja de lado preocupaciones por injusticias o resultados negativos en las fuerzas del mercado, como la pobreza y la insatisfacción de las necesidades básicas, asumiendo que el mercado resolverá todos los problemas. Extendido a nivel internacional, este enfoque promueve la liberalización de los mercados internacionales y el derecho de las grandes empresas a vender e invertir en cualquier país de su elección sin restricciones ni condiciones. Los gobiernos no deben interferir con el libre juego del mercado, y las preocupaciones sociales y de desarrollo deben pasar a un segundo plano.

En los cinco años que pasaron desde Río, ambos paradigmas chocaron en el escenario internacional. El de la cooperación estuvo representado por una serie de conferencias mundiales de la ONU, en las que los problemas mundiales de ambiente, mujer, desarrollo social, vivienda y alimentación se discutieron e intentaron resolver en base al consenso. Mientras, el paradigma del libre mercado estuvo representado por las instituciones de Bretton Woods, que continuaron promoviendo los programas de ajuste estructural basados en la liberalización del mercado, así como por el GATT y su sucesora, la OMC, dominados por gobiernos del Norte que promueven la apertura de los mercados (especialmente del Sur) a las exportaciones e inversiones de compañías e instituciones financieras de los países ricos.

(b) Debilitamiento de la ONU y fortalecimiento de la OMC y los organismos de Bretton Woods

En los últimos años, los países del Norte también lograron exitosamente debilitar el papel, los recursos y la influencia de la ONU en asuntos sociales, económicos y políticos, y simultáneamente incrementaron enormemente los poderes y la influencia del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la OMC en la determinación de políticas económicas y sociales a nivel internacional. Este cambio de autoridad institucional se debe a que las instituciones de Bretton Woods y la OMC representan el paradigma promovido por el Norte, y también a que los países industrializados controlan esos organismos, a diferencia del sistema de la ONU, donde el Sur está mejor representado.

(c) Falta de regulación de las grandes empresas e iniciativas para ampliar sus derechos

Una de las principales razones por las que los objetivos de la Cumbre de la Tierra no se cumplieron es la falta de regulación del comportamiento y las prácticas de los principales actores económicos (que determinan los modelos de producción y consumo). La propia Cumbre fue en parte responsable por esa carencia, ya que no propuso ninguna medida para regular a las grandes compañías, cuyo poder aumentó notoriamente en los últimos años: actualmente controlan más recursos y representan una mayor proporción de las actividades de producción, distribución, finanzas y marketing. No hubo ningún cambio notable en sus modelos de producción; la contaminación ambiental y el agotamiento de recursos continuó y en algunos casos se intensificó. Mediante la globalización de los medios de comunicación, sus promociones han logrado difundir estilos de vida y modelos de consumo ambientalmente insustentables.

(d) Falta de liderazgo político

En los últimos años se produjo también un debilitamiento de los líderes políticos en casi todos los países en su esfuerzo o capacidad para abordar problemas ambientales, sociales y de desarrollo. En el Norte, el liderazgo político se ha ajustado a la necesidad de mantener la competitividad en un mundo en globalización, relegando a un segundo plano las preocupaciones ambientales y sociales. Los gobiernos de países industrializados se preocupan principalmente de satisfacer las exigencias de liberalización de sus grandes compañías y de promover sus intereses a nivel doméstico y mundial.

En el área internacional, los gobiernos del Sur están, individual y grupalmente, mal preparados para las negociaciones, en comparación con los del Norte. Pese al aumento de la importancia de las organizaciones internacionales en la determinación de políticas nacionales, la mayoría de los países en desarrollo no han invertido suficientes recursos humanos y financieros en la preparación de las negociaciones internacionales.

Respuestas positivas y potencial para reafirmar la prioridad del desarrollo sustentable

Pese a este panorama oscuro, también se produjeron en los últimos años hechos positivos que mantienen viva la esperanza del desarrollo sustentable. Entre ellos:

El papel aún influyente y los sustanciales recursos del sistema de la ONU, pese a su crisis presupuestal y a los intentos por manchar su imagen. El foro mundial goza de apoyo popular, principalmente debido a su postura positiva desde el punto de vista ambiental y social, y a sus esfuerzos por promover la colaboración internacional. El paradigma de la cooperación representado por la ONU está todavía vivo.
La serie de conferencias mundiales organizadas por la ONU y sus organismos en los últimos años logró destacar una amplia gama de problemas mundiales, sus causas y propuestas de acción. Ello tuvo una importante influencia sobre la opinión pública, grupos de ciudadanos y medios de comunicación, sobre el pensamiento y las políticas de los gobiernos nacionales y sobre los funcionarios de las organizaciones internacionales. Las conferencias produjeron información valiosa e importantes experiencias al procurar el consenso a partir de diferentes puntos de vista, y ofrecieron la oportunidad de promover o reafirmar opiniones contrarias al pensamiento dominante favorable a la liberalización y la globalización. Así, construyeron una base que puede contribuir enormemente a actividades futuras.
En los últimos años continuaron, y en algún caso se fortalecieron, las actividades de grupos de ciudadanos que representan enfoques y paradigmas alternativos para promover causas ambientales y sociales. Particularmente positivas fueron la formación de redes y la colaboración entre grupos del Norte y el Sur en materia de ambiente, desarrollo, derechos humanos, derechos de la mujer, problemas sociales y culturales. El surgimiento de la sociedad civil mundial, promoviendo puntos de vista alternativos en foros internacionales, constituye un hecho importante que puede contribuir a controlar y dar forma al proceso de globalización.
Los puntos débiles, las injusticias y las limitaciones del modelo de globalización basado en intereses de libre mercado están volviéndose más evidentes. Por ello, cada vez más políticos, empresarios, periodistas y académicos influyentes critican el paradigma, mientras los propios líderes y creadores de opinión del sistema cuestionan y critican cada vez más las políticas dominantes y sus efectos. A medida que se disuelve el "consenso" sobre el enfoque ortodoxo, la necesidad de reformar el proceso de globalización y liberalización se torna más clara.
Quizá ya sea tiempo para un alejamiento del modelo basado en la competitividad, la ambición y la expansión de los mercados (sin contemplación por el desarrollo social ni el ambiente) y un acercamiento al paradigma del desarrollo sustentable basado en la cooperación internacional, que enfatiza los derechos de las personas y equilibra las actividades económicas con objetivos sociales y ambientales.

Martin Khor es el director de la Red del Tercer Mundo.