No. 74 - Diciembre 1997

Sobre Desarrollo Mundial 1997

El Banco Mundial y el Estado

por Gerard Greenfield

En este análisis del Informe sobre Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, el autor sostiene que el informe no reconoce la función vital del Estado ni la importancia de la democracia, como opinan algunos sindicalistas, sino que promueve formas de imponer la liberalización económica y la privatización a los trabajadores.

Resulta irónico que Bill Jordan, secretario general de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, haya elogiado el Informe sobre Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, titulado "El Estado en un mundo cambiante", por su reconocimiento de la importancia de la democracia. "Nos complace el cambio de actitud del Banco Mundial y su concentración en la importancia para la democracia de un Estado eficaz y responsable", manifestó Jordan (ICFTU Online, 25 de junio de 1997).

Al principio pensé que el Banco Mundial le había enviado una copia especial del libro, porque en la mía no aparece la palabra "democracia" en la introducción ni en la Parte I del informe, titulada "Repensando al Estado". Quizá donde yo leí "estado eficaz" Jordan leyó "estado democrático". Por supuesto, la idea de un estado eficaz suena bien, pero para los que vivimos bajo un gobierno autoritario o un régimen parlamentario preocupado por aumentar la función represora del Estado, "eficacia" significa en general la represión sistemática de las prácticas e ideas democráticas.

Al seguir leyendo, lo encontré. En la página 111 tenemos la primera mención a la democracia: "En una sociedad democrática, el sufragio constituye la manifestación primaria de la voluntad de los ciudadanos". No hay mención alguna a la importancia de la democracia, y parece que los ciudadanos tuviéramos una única voluntad, no muchas.

Luego, en la página 113, dice el informe que "en la mayoría de las sociedades, democráticas o no, los ciudadanos procuran la representación de sus intereses más allá del voto: como contribuyentes, como usuarios de servicios públicos, y cada vez más como miembros de ONG y asociaciones voluntarias". En una época en que las rutas y el suministro de agua son privatizados, no estoy seguro de que el mero uso de los servicios públicos pueda ser un sustituto de la democracia. Y en un momento de creciente desempleo y pobreza, el acceso al Estado mediante el pago de impuestos parece contradecir la lógica de la democracia.

La democracia parlamentaria recibe un golpe al principio del informe (pág. 5), donde el Banco Mundial afirma que importantes reformas como el incremento de los impuestos al consumo requieren en esos sistemas el voto del parlamento, "lo cual implica demoras y compromiso político". Por supuesto, esto no se aplica sólo a los impuestos al consumo. Por ejemplo, el partido gobernante en Corea del Sur se evitó molestas demoras y compromisos al aprobar leyes que perjudicaban a los trabajadores y la Ley de Seguridad Nacional en la madrugada del 26 de diciembre de 1996, en ausencia de parlamentarios de partidos opositores. El proceso sólo llevó siete minutos.

Finalmente, el informe menciona en la página 157 que el desarrollo "no es simplemente una cuestión de democracia versus autoritarismo". En realidad, el autoritarismo, y no la democracia, es el tema en discusión: "Aunque los gobiernos autoritarios e ineficaces fueron directamente responsables de la decadencia económica en Africa, muchos países de Asia oriental experimentaron un notable crecimiento (y cierta mejoría en materia de justicia social) bajo regímenes autoritarios. Como se señaló en el capítulo anterior, el vínculo entre el autoritarismo y la decadencia económica, tan evidente en Africa, no existió en esos países asiáticos, principalmente debido a su fuerte compromiso con el rápido desarrollo económico, su gran capacidad administrativa, sus vínculos institucionalizados con grupos de interés como empresarios privados, y su capacidad de reconocer los fundamentos sociales y económicos: una buena administración económica, atención de la salud y educación básica, e infraestructura" (pág. 163).

Entonces, esa es la idea. El camino hacia el progreso es, según el Banco Mundial, el sangriento aplastamiento de movimientos sindicales y sociales en sus primeras etapas, la represión de la libertad de asociación y expresión, la proscripción o severa restricción de partidos opositores y la fusión de los intereses del Estado y las grandes empresas.

El informe celebra el hecho de que en Asia oriental el "Estado eficaz" esté "comprometido en una sociedad productiva con el sector privado" (pág. 163). En contra de cualquier concepto de democracia, los principales grupos de interés serían las compañías privadas. Es por esa razón que el informe basa sus conclusiones sobre la eficacia del Estado en entrevistas con 3.600 empresarios de 69 países. No hubo entrevistas con obreros, pequeños agricultores, vendedores callejeros o trabajadores del sector informal, aludidos colectivamente como "ciudadanos" en el informe.

Por supuesto, hay más. Dentro de este proceso de rápido crecimiento económico, hay una constante reestructuración de la estrategia estatal de dominación y control. Mientras persiste la asociación con el capital, se sustituyen formas directas de represión y coerción por mecanismos más eficaces y sustentables para mantenernos a los ciudadanos bajo control. Es en este punto que queda clara la verdadera agenda del Banco: una estrategia de Administración de Calidad Total para elites políticas en todo el mundo.

El informe no es, como sugiere Bill Jordan, un reflejo del reconocimiento del Banco Mundial sobre el papel del Estado y la importancia de la democracia. Se trata, en cambio, de repensar formas de imponer la liberalización económica y la privatización. Su consejo, extraído en gran parte de la experiencia de "exitosos" regímenes autoritarios del sudeste asiático, se basa en el fracaso de otros regímenes en el intento por convencer a sus ciudadanos de que todo esto es bueno para ellos. Ya sea que se trate de un lucrativo proyecto de represas o de recortes al gasto en bienestar social, la falla común consiste en no lograr el consentimiento de las masas.

¿La solución? Una especie de Administración de Calidad Total donde la persuasión y la capacidad para lograr la aprobación popular sean la clave. Imponer programas de privatización, por ejemplo, significaría "obtener la aquiescencia de los empleados" (pág. 6), no responder a las demandas de los trabajadores sobre formas alternativas de reforma y reorganizar las empresas públicas.

Con su énfasis en el convencimiento de las masas, el Banco Mundial pregunta: "¿Cómo puede (el gobierno) convencer a los miembros de los sindicatos de que no reducirá su ingreso real al aumentar el costo de vida?" (pág. 50). Dado que es imposible aumentar el costo de vida sin recortar el ingreso real de los trabajadores, la respuesta obviamente tiene algo que ver con la reducción del número de sindicalistas.

Con la finalidad de vencer la resistencia a la liberalización económica y la desregulación, el Estado debe ser más eficaz en su "uso de la comunicación y la búsqueda del consenso, haciendo la reforma comprensible a ciudadanos y empresas, y mejorando sus posibilidades de éxito", agrega el informe en la página 11. Se trata entonces de cómo imponer una agenda política ya establecida. "Líderes perspicaces" tuvieron éxito "porque tuvieron una visión a largo plazo para su sociedad, permitiendo a ésta ver más allá del sufrimiento inmediato del ajuste. Esos líderes dan a su pueblo un sentido de propiedad de las reformas, de modo que éstas no se perciben como algo impuesto desde afuera" (pág. 14).

En lugar de otorgar participación democrática y control popular, la estrategia consiste en hacer sentir a la gente que las reformas no le son impuestas, cuando en realidad sí lo son. Lo que preocupa al Banco Mundial es cómo hacer creer a la ciudadanía lo contrario.

Una mezcla de coerción y consenso

Esa es precisamente la meta de la Administración de Calidad Total y otras estrategias administrativas de recursos humanos: ¿cómo pueden los administradores reducir salarios, despedir obreros, aumentar las horas de trabajo y reestructurar en general, y al mismo tiempo convencer a los trabajadores de que no se trata de medidas impuestas? Si los trabajadores se sienten "parte del equipo", participan y son consultados, tendrán "un sentido de pertenencia" respecto de todos los cambios asociados con una mayor flexibilidad, disminución de la seguridad laboral, reducción de los salarios y despidos.

Así como las estrategias administrativas de recursos humanos requieren de un grupo de gerentes y supervisores encargados de convencer a los trabajadores de que la reestructuración es buena para ellos, el Banco Mundial concluye que "un Estado eficaz" requiere "la presencia de alguien que pueda convencer a la ciudadanía de que vale la pena dar el salto" (pág. 156).

La "Agenda para el Cambio" del Banco Mundial (pág. 156-167) es muy clara en ese sentido: volver al Estado más eficaz requiere cambiar la coerción por una mezcla de coerción y consenso. No se trata, como sugirieron algunos, de una agenda para dar más protagonismo al Estado, sino de un plan para que las elites políticas logren una hegemonía más eficaz.

Todo lo relativo a "participación", "involucramiento" y "consulta" se define en términos de ganar la aprobación de los grupos sociales más proclives a oponerse a determinadas políticas o proyectos, cuando existe el peligro de que su oposición sea efectiva.

Sin embargo, así como en la Administración de Calidad Total se trata de incluir una pequeña minoría en la fuerza de trabajo y excluir a la mayoría de los trabajadores, que no tienen ningún poder real de negociación colectiva, la fórmula del Banco Mundial se trata de inclusión-exclusión. Por ejemplo, en el capítulo relativo a las organizaciones no gubernamentales (ONG), el Banco Mundial incluye sólo ciertos tipos y excluye a las organizaciones de masas y asociaciones de agricultores, obreros y pescadores. Algunas ONG actúan como asociaciones empresariales en cuanto a la administración de recursos humanos, y pese a la ausencia de un mandato genuino, pueden afirmar que representan al pueblo y defienden sus intereses. Más importante aún, algunas ONG pueden aplicar la estrategia de Administración de Calidad Total a nivel popular con más eficacia que el Estado.

Es en este punto que el Banco Mundial llega a una solución para la inquietud social y la inestabilidad que amenaza la riqueza y el poder de las clases gobernantes y el crecimiento económico. Así como los sindicatos "proempresariales" pueden manejar a los trabajadores y actuar como mecanismo preventivo de conflictos y acción colectiva, el Banco Mundial descubrió que las ONG pueden actuar de manera similar.

Las ONG no sólo pueden asumir gran parte de las funciones y responsabilidades del Estado (prestación de servicios sociales, alivio de la pobreza, recapacitación), sino también liberarlo de las demandas y quejas de la gente. Además, la "participación" de las ONG -no de las organizaciones sociales de masas- en el funcionamiento de un Estado eficaz puede actuar como un sustituto de la democracia.

Este análisis del Informe sobre Desarrollo Mundial 1997 pertenece al Centro Asiático de Observación y Recursos, una de las ONG que participaron del foro paralelo a la reunión del Banco Mundial y el FMI celebrada en setiembre en Hong Kong.