No. 73 - Noviembre 1997

CENTRO MULTILATERAL CONTRA EL NARCOTRAFICO

Estados Unidos se queda en Panamá

por Jesús Q. Alemancia Herasto Reyes

El Centro Multilateral de Lucha contra el Narcotráfico, que Estados Unidos proyecta crear en Panamá cuando deba traspasar la administración del canal a las autoridades locales, forma parte de la estrategia de Washington para prolongar su permanencia en la zona.

"Ningún país puede llevar adelante esta lucha de manera aislada con perspectivas reales de éxito. (...) el carácter universal del fenómeno exige también una consideración universal de su solución. La tendencia a la globalización de las economías y del comercio, se acompaña, desafortunadamente, de la globalización del narcotráfico (...) Consciente del carácter interamericano(...) Panamá propone crear (...) un centro multilateral para la lucha contra el narcotráfico y todos los delitos conexos". (Ernesto Pérez Balladares, presidente de Panamá)

Con estas palabras, el presidente de Panamá presentó a la IX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río, reunidos el 4 y 5 de septiembre de 1995 en Quito, Ecuador, la propuesta de crear un "Centro Multilateral de Lucha contra el Narcotráfico", conocido también como el Centro Multilateral Antidrogas (CMA), eje central del actual debate nacional sobre la permanencia de las bases militares estadounidenses en territorio panameño después del año 2000.

Después de la invasión a Panamá en diciembre de 1989 el tema de la permanencia militar de Estados Unidos ha estado presente en las páginas de la prensa nacional, en los micrófonos de las emisoras y en los canales de televisión con distintos niveles de intensidad, y definido como comunicaciones oficiales informales (conversaciones exploratorias, extensas, sucesivas y progresivas) entre las autoridades nacionales y la de Estados Unidos. No es hasta el 15 de julio de presente año, día que se proclamó formalmente el inicio de negociaciones entre ambos gobiernos, que el CMA, la "permanencia militar encubierta", pasó a ser un debate de alta intensidad.

Desde el inicio de las "conversaciones exploratorias" y su posterior transformación en "negociaciones formales" las versiones oficiales presentadas a la opinión pública nacional sobre el origen, el proceso negociador, la naturaleza, la lógica y la doctrina de operación del CMA han sido poca y sin mayores detalles. Amparados en que las "conversaciones entre representantes de países requieren algún grado de privacidad", el pueblo panameño sabrá de los "resultados de las negociaciones cuando este proceso haya concluido".

A pesar de esta limitación, la prensa nacional ha logrado informar sobre algunos aspectos del CMA. Uno de ellos es el de cómo se originó la idea del Centro. Según fuentes periodísticas sustentadas en un informe del Senado estadounidense, el CMA surgió a raíz de un "entendimiento informal" entre el entonces canciller Gabriel Lewis Galindo y el embajador de Estados Unidos en Panamá, William J. Hughes, con respecto a la permanencia de las bases militares. Según el citado informe, los puntos del entendimiento fueron los siguientes: 1) Estados Unidos mantendría las bases de Howard, Rodman, Kobbe y la Isla Galeta sin tener que compensar económicamente a Panamá, y 2) Panamá probablemente tendría que recibir algo a cambio de la permanencia de las bases. Y señala que la mejor formula política -propuesta por el canciller Lewis Galindo- para "encubrir" la permanencia de las bases en Panamá era la creación de un Centro Multilateral Antidrogas.

Si este fue el origen del CMA, hoy día su lógica parece ser distinta. El Ministerio de Relaciones Exteriores afirma que existe una "concepción panameña" del CMA, el cual sustenta que "el Centro debe dedicarse al cumplimiento de tareas estrictamente civiles". Y que "ni por su estructura orgánica ni por la naturaleza de sus instalaciones podrá encubrir ninguna base militar". Sin embargo, agrega que "Panamá entiende que, dado que algunos equipos sofisticados que deberán utilizarse solo son operados por militares y, además, habida cuenta que, en algunos Estados, son los militares los responsables principales por la lucha contra las drogas, el Centro podrá requerir algún componente militar para dar cumplimiento a tareas tan sensibles como la lucha contra el narcotráfico.

Contradictorio, el Centro sería "estrictamente civil", pero podría requerir la presencia de "militares". ¿A que se debe esta ambigüedad, donde encontrar las razones de la misma?. La respuesta a esta duda habría que ubicarla en las distintas visiones que existen sobre la lucha contra el narcotráfico internacional. La propia cancillería nos señala el origen de la ambigüedad cuando describe cuáles son las ventajas y temas por resolver sobre el CMA; confusión con bases militares, tamaño y función del componente militar y papel del mismo en la operación del Centro, son preocupaciones por resolver. Sin embargo, si estas preocupaciones existen, es porque Estados Unidos lo ha propuesto como tema de negociación.

El embajador de Estados Unidos nos aproxima a las razones de la presencia militar en el tema del CMA. Para Hugues, sólo el personal militar del (Comando Sur) posee los sistemas electrónicos sofisticados, el equipo y la calidad de mando y control para llevar a cabo estas funciones (antinarcóticos) limitadas, pero esenciales.

Pero, ¿será esta la única razón? Claro que no. Subyacen otros intereses; existe una lógica más profunda por parte del estamento militar estadounidense. "La guerra latinoamericana contra las drogas es la única guerra que tenemos, es la ‘nueva guerra no convencional’, ‘la guerra de la tercera ola’, señaló el general Maxwell Thurman, ex jefe del Comando Sur.

Esta nueva guerra expresa la inquietud de los militares por no perder su razón de ser (presupuesto e influencia) frente a un contexto internacional que le exige cambios y los condiciona, veamos la historia y las razones de esta nueva estrategia militar de Estados Unidos que incide en la orientación y la lógica del CMA.

La nueva guerra no convencional

En 1981, las autoridades de Estados Unidos ejecutaron una reforma al Acta "Posee Comitatus" de 1878, que prohibía la participación de los militares en asuntos relacionados con la implementación de leyes civiles. La reforma permitió en lo sucesivo al ejército apoyar las agencias federales en el cumplimiento de la ley.

A pesar de esta decisión, los altos jerarcas del Pentágono se opusieron a la participación de los militares. El ex secretario de Defensa Caspar Weinberger afirmó en 1985 que el "confiar en las fuerzas militares para cumplir tareas civiles va en contra de nuestro mandato castrense y de los procesos democráticos",

sin embargo el 15 de julio de 1986, seis helicópteros Blackhawk del ejercito "pertenecientes al 2100 Batallón de Aviación de Combate de la 193 Brigada de Infantería (Panamá) se movilizaron para conducir una operación" antinarcóticos denominada "Blast Furnace".

El coronel Michael H. Abbot, quien fuera comandante de la Fuerza

de Tarea "Janus", unidad militar que ejecutará la Operación "Blast Furance" escribió en 1988: "Ya es tiempo de plantear mejores sugerencias para el departamento de Defensa en cuanto a la participación del Ejército" en la lucha contra el narcotráfico; para ese mismo año el secretario de Defensa, Frank Carlucci, volvió a manifestar la misma posición de Weinberger afirmando que "no es función de las fuerzas militares" encabezar la lucha contra las drogas.

Sin embargo, en medio de este forcejeo interno, el 11 de marzo de 1986 el Presidente Ronald Reagan firmó una Directiva de Decisiones de Seguridad Nacional que proclamó el tráfico de drogas como un problema de Seguridad Nacional y dispuso cuatro puntos clave sobre el asunto:

1. Consideración total de las actividades destinadas a controlar el narcotrafico, en nuestra asistencia para países extranjeros.

2. Una mayor participación de las Fuerzas Armadas en el apoyo de los esfuerzos por contrarrestar el narcotráfico.

3. Enfasis especial en los narcóticos como cuestión de seguridad nacional, en conversaciones con otras naciones; y

4. Mayor participación por parte de las comunidades de inteligencia de Estados Unidos, en apoyo a los esfuerzos por contrarrestar el narcotráfico.

Este fue el inicio formal de la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico. En 1989, el Acta de Autorización de Defensa permitió que los militares se hicieran cargo de la vigilancia aérea y marítima para la detección del tráfico de drogas a Estados Unidos, con la responsabilidad de centralizar el material de inteligencia y operaciones en una red única de comunicaciones. Durante el mismo período, dos hechos refuerzan la participación militar, primero el pronunciamiento de la oficina de Asesoría Legal del Departamento de Justicia que reconoció la capacidad de las fuerzas militares de arrestar a supuestos narcotraficantes fuera de Estados Unidos sin la aprobación del país huésped, y segundo, la orden del secretario de Defensa, Richard Cheney, al Pentágono para que asumiera el rol principal en las operaciones contra el narcotráfico.

Para los militares, la ausencia del "enemigo tradicional", el comunismo, los colocó en una situación difícil, en la necesidad de tener que repensar su existencia institucional; como lo expresó un oficial a inicios de la presente década, "el ejército enfrenta un nuevo desafío contra su existencia. Por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, el Ejército se ve obligado a buscar una nueva misión en tiempos de paz para justificar su gran Cuerpo de Oficiales".

La búsqueda de la nueva misión -enfrentar el narcoterrorismo, el narcotráfico- obligó a las Fuerzas Armadas estadounidenses a establecer nuevos criterios en la doctrina, los principios de guerra y los niveles estratégicos, operativos y tácticos. A este nivel, una de las reformulaciones estratégicas que se han propuesto es la de definir el centro de gravedad de la nueva guerra, el cual se localiza en la población civil de Estados Unidos, que constituye la resistencia y el mercado de las drogas al mismo tiempo, es decir, que la población pasa a ser "las verdaderas fuentes de poder y equilibrio" del conflicto.

Esta percepción define "todos aquellos puntos que son capaces de ejercer una marcada influencia ya sea en el resultado de la campaña o en la sola acción" en dos dimensiones: oferta -erradicación e interdicción- y demanda -tratamiento, prueba de drogas, aplicación de la Ley.

La forma de lograr estos objetivos parte del desarrollo de una "campaña militar y política basada en los conceptos de la guerra defensiva", porque es la mejor forma de lograr los fines propuestos. Dicha campaña permitiría que los diversos componentes que participan en la nueva guerra se ubiquen en sus respectivos puntos estratégicos decisivos para eliminar el problema de la droga, que tendría como resultado los siguientes componentes: normalidad; desgaste -golpes asestados contra los narcotraficantes-; disuasión -defensa de las fronteras-; y afirmación, fondos de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) de Estados Unidos para el apoyo de seguridad del país anfitrión.

Este análisis y esquema que podrían ser simples ideas han estado funcionando en la práctica. Las fuerzas armadas se reorganizan para asumir tareas propiamente policiales. Durante la década pasada, se organizó alguno de los organismos necesarios para aplicar la nueva misión. Se crearon tres fuerzas de tarea conjunta dedicadas a la lucha contra el narcoterrorismo; la No.4, ubicada en Key West, Florida, la No.5, con base en Almeda, California, y la No.6, con sede en Fort Bliss, Texas. Estas fuerzas de tarea tenían el objetivo de planear la coordinación de operaciones de fuerzas de reserva y activas para el apoyo a las agencias que aplican las leyes Antidrogas por medio de la utilización de radar desde tierra, en el entrenamiento, en el apoyo de la ingeniería general y la interdicción.

Más allá de las fronteras nacionales de Estados Unidos se extendieron instalaciones estratégicas para cumplir con la nueva guerra, entre ellas se encuentra el Comando Norteamericano de Defensa Aerospacial (NORAD) -16 aerostatos a lo largo de la frontera sudoccidental de Estados Unidos hasta el Caribe. El NORAD a la vez fue reforzado por aparatos de advertencia y control aerotransportados (AWACS) que tienen su sede en Puerto Rico.

Esta red se sumó a otras instalaciones militares como la infraestructura nuclear estadounidense en el continente y al Programa Red de Radares de la Cuenca del Caribe (CBRN, 8 radares)

durante la década cinco se encontraban funcionando en Panamá, República Dominicana, Colombia, Honduras y Guantánamo (Cuba).

La permanencia militar encubierta

Las razones por la cual la Base Aérea de Howard es solicitada como la sede del CMA radica en el hecho de que el Comando Sur opera en este sitio un "Centro Combinado de Operaciones Aéreas" desde 1992 con el propósito de impulsar la cooperación activa entre las Fuerzas Aéreas Americanas y la misión de centralizar, procesar, difundir información y coordinar operaciones de detección y monitores de vuelos ilícitos.

Pese al conocimiento claro y total de las autoridades estadounidenses de que dentro de dos años (en 1999) Howard tendrá que ser entregado a Panamá, los militares norteamericanos, según sus propias informaciones, planean ampliar las funciones de su centro antidrogas para hacer operaciones terrestres y marítimas en la lucha contra el narcotráfico.

Las funciones del citado centro no se limitan a lo que los soldados estadounidenses hagan por su propia cuenta, sino que impulsan la participación de militares de otras naciones con el propósito de apoyarlos y capacitarlos operacional y técnicamente en la práctica contra el narcotráfico.

No fue hasta el 25 de septiembre de 1996 cuando se permitió a los periodistas el acceso a las sofisticadas y costosas instalaciones que el Comando Sur tiene en Howard. Operaba en ese momento, conjuntamente con oficiales de enlace de Perú, Colombia y Venezuela. Además se incorporarían posteriormente oficiales de otras naciones. Panamá entre ellas, con unidades del Servicio Aéreo Nacional.

Informaciones del Centro señalan que Perú tiene 115.300 hectáreas sembradas de coca, lo que representa el 54 por ciento de la producción mundial; Colombia cultiva 50.900 hectáreas (24 por ciento) y Bolivia 48.600 (22 por ciento). El narcotráfico deja 25.000 muertos anuales solo en Estados Unidos.

El Centro cuenta con una red de radares y equipos de rastreo en tierra y aire, que brinda información, detallada y pormenorizada, a Estados Unidos y demás naciones del continente sobre aeronaves que surcan sus respectivos espacios aéreos. Se utilizan aviones E-3 Sentry, que es un transbordador de advertencia y sistema de control Aéreo (AWACS) de la Fuerza Aérea Estadounidense, para rastrear y dar seguimiento a los aviones del narcotráfico, junto con naves "disfrazadas" de agentes civiles de la agencia antidrogas de Estados Unidos (DEA) que sirven de espías.

El teniente coronel Thomas Flemma, vicecomandante del Centro Conjunto de Operaciones Aéreas, considera que estas instalaciones de Howard serían el lugar ideal para instalar en Panamá un Centro Multilateral Antidrogas, por su posición estratégica. Pero aclaró que para mantener operando un centro de esta magnitud, un país subdesarrollado "tendría que desviar bastantes recursos" para realizar estas labores. El Comando Sur recibe un total de 138 millones de dólares anuales.

En noviembre y diciembre de 1996, los voceros del gobierno de Estados Unidos sostenían en relación al Centro Multilateral Antidrogas que "el componente militar es indispensable", según lo dijo el embajador Hughes a mediados de noviembre. Este argumento fue repetido por Robert Blau, primer secretario de la embajada de Estados Unidos en Panamá, el 11 de diciembre cuando dijo que su país insistirá en mantener un componente militar, especialmente los aviones de rastreo AWACS, en el proyectado Centro. "La posición de nuestro gobierno es que ese componente sería útil y necesario para el buen funcionamiento del Centro". Eso es estratégico porque esa es la ventaja de estar en Panamá, o sea, estar cerca de las rutas de tránsito de los aviones de contrabando.

Pese a que el gobierno de Panamá solo acepta la continuidad de las bases militares si pagan por ellas y de que Estados Unidos ha dicho que no pagará, cuando William Cohen tomó posesión en enero de 1997, de su nuevo cargo como jefe del Pentágono dijo que sería importante para Estados Unidos mantener algunas tropas en Panamá después del año 2000. "Pienso que sería importante que mantuviéramos algún tipo de contacto o de presencia en Panamá. Este contacto tendría que tener en cuenta lo que piense el gobierno panameño. Obviamente, si las autoridades de Panamá piensan que es importante mantener algún tipo de presencia, una presencia estabilizadora, sería bien recibido, desde mi punto de vista".

En resumen, el Centro Multilateral Antidrogas nació de la propuesta que hiciera el presidente Pérez Balladares en la reunión del Grupo de Río en 1995. En esos momentos se hablaba de las intenciones del gobierno panameño de permitir la continuidad de las bases militares norteamericanas en Panamá más allá del año 2000, en franca violación a los Tratados Carter-Torrijos que estipulan la salida de las tropas estadounidenses el 31 de diciembre de 1999. La presión social y política hicieron que el gobierno comenzara a cambiar su estrategia y por eso dijo que el tema de las bases estaba cerrado; y comenzó a hablar de un centro antidrogas con la participación de Estados Unidos y otras naciones.

Inicialmente, el centro obedecería a un acuerdo bilateral entre Estados Unidos y Panamá. Solo después serían sometidos al criterio de los países latinoamericanos interesados en participar en el organismo. Estos países deberán cubrir todos los costos que impliquen el envío, manutención y pago salarial de los soldados y personal civil que laborará en el centro.

Valga recordar que las naciones que participen en el Centro, al igual que muchas otras, son garantes del Tratado de Neutralidad y, por tanto, se requiere de su aceptación para firmar acuerdos o tratados que violan el Tratado de Neutralidad.

Este tratado establece que solo la república de Panamá tendrá tropas militares en su territorio después del 31 de diciembre de 1999. Si el Centro Multilateral Antidrogas tiene un componente militar (con la participación de 2.500 soldados estadounidenses y un número indeterminado de soldados de otros países) se requiere entonces la aprobación de todas las naciones que se han adherido a este pacto.

La disposición del gobierno de Pérez Balladares es la de permitir que el Centro se instale en Howard, para aprovechar que allí están las instalaciones y los sofisticados aparatos de rastreo aéreo y espionaje del ejército norteamericano. Tendrá por tanto aviones AWACS, radares y procesadores de información, a los que supuestamente tendrán alcance los participantes de las distintas naciones que participen en el proyecto. El Centro estará coordinado por civiles, según se ha dicho; pero los soldados y personal militar norteamericano tendrán a su cargo el manejo técnico de los equipos y operaciones que tendrá o emprenderá el Centro.

El si y el no de las negociaciones

Los tratados del Canal de Panamá, aprobados en 1977, establecen categóricamente que Estados Unidos sale de Panamá el 31 de diciembre de 1999, cuando termina el Tratado del Canal de Panamá. Esto indica que el manejo pleno del Canal pasa a manos panameñas y que todas las tropas y soldados norteamericanos se han debido retirar del istmo en esa fecha.

En el artículo V del Tratado de Neutralidad Permanente (firmado, junto con el Tratado del Canal, en septiembre de 1977) se establece textualmente: "Después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá, sólo la República de Panamá manejará el Canal y mantendrá fuerzas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio nacional". Más claro no canta un gallo. Según este acuerdo no hay cabida para que habite en Panamá ningún soldado estadounidense, ni de ningún otro país, después del 31 de diciembre de 1999.

Sin embargo, a principios de octubre de 1995, bajo el gobierno de Pérez Balladares, en claro desconocimiento del artículo citado, Panamá y Estados Unidos acordaron iniciar conversaciones exploratorias sobre la permanencia en el istmo de soldados norteamericanos después del 31 de diciembre de 1999. Para ello, a mediados de noviembre de 1995, el subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, Michael Skoll, visitó Panamá y formuló la propuesta sobre el tiempo y el pie de fuerza de soldados que Estados Unidos desea que permanezcan en este país después del año 2000.

Según lo reconoció en ese momento la cancillería panameña, a cargo de Gabriel Lewis Galindo, los norteamericanos consideran que es necesario en Panamá un pie de fuerza militar estadounidense más allá del a'no 2000, para enfrentar el narcotráfico en el hemisferio. Sin embargo, el canciller consideraba que Estados Unidos no andaban desesperados con las bases, por lo que no estaba presionando a Panamá. Reconoció, eso sí, que los norteamericanos podrían tener interés en algunas de las instalaciones que ocupan en las riberas del Canal para la lucha antidrogas.

En el consabido "dime que no y yo te digo que sí", los diplomáticos estadounidenses y panameños definieron algunas pautas, actores y escenarios entre septiembre y noviembre de 1996. El embajador William Hughes, dijo a mediados de septiembre que Estados Unidos no había propuesto al diplomático John Negroponte como el negociador de las bases militares en Panamá.

Para Hughes era importante que se decidiera cuanto antes quién iba a ser el negociador, máxime cuando, a su criterio, es necesario examinar todo lo referente a las bases militares y al Centro regional para combatir el narcotráfico. "Tenemos que decidir en beneficio de nuestros dos países, cuando una presencia es necesaria aquí".

John Negroponte renunció a su cargo a fines de abril y se retiraría el 1 de junio; sin embargo, posteriormente a fines de mayo reconsideró su renuncia y dijo que definitivamente no abandonará su puesto porque está dispuesto a quedarse el tiempo que sea necesario para concluir las discusiones con Panamá sobre el centro antidrogas.

A mediados de julio de 1997, la cancillería panameña informó de acuerdos preliminares en las negociaciones con Estados Unidos sobre el Centro Multilateral Antidrogas. Entre los acuerdos figuran los temas relacionados con la forma de administrar el centro antinarcóticos, las tareas que se pueden cumplir a través del mismo, las facilidades y el término de vigencia del proyecto. En base a estos acuerdos conceptuales, de llegarse a un acuerdo con Estados Unidos, se entraría a un proceso formal de negociaciones, en el cual participarían los otros países que han manifestado interés en el Centro, dijo el canciller Arias.

Ya antes se había informado que el centro multilateral para combatir el narcotráfico, tendrá un término de 15 años prorrogables.

El anuncio de los acuerdos preliminares, difundido el 15 de julio de 1997, coincidió con la fijación de una fecha ("en los próximos días") para iniciar negociaciones formales para la instalación del Centro Multilateral Antidrogas.

El 17 de julio se dio la primera reunión preliminar del Grupo de Trabajo que negocia el Centro Multilateral Antidrogas. Negroponte por Estados Unidos y Eduardo Ritter por Panamá encabezan los equipos negociadores. La delegación panameña la integran, además, Adolfo Ahumada y Eloy Alfaro, ambos con alguna experiencia en las tareas de negociación con Estados Unidos.

En esos momentos, Pérez Balladares volvió a decir que "no debe haber equívocos: el Centro, aunque tenga un componente militar, será regentado por civiles, y no podrá, en ningún caso, llevar a cabo operaciones de vigilancia al margen de los países participantes en el Centro".

Después de este largo y concordante camino entre Estados Unidos y Panamá, los dos gobiernos acordaron, el 15 de julio pasado, negociar la instalación de un Centro Multilateral Antidrogas que se ubicaría en la base militar de Howard en las riberas del Canal de Panamá.

El registro de este proceso implica también analizar las características que tendrá ese Centro, así como la oposición de amplios sectores del pueblo panameño a la continuidad de la presencia militar estadounidense en Panamá después del año 2000, independientemente de la excusa que se utilice para tales fines.

Las negociaciones se desarrollaron durante un mes. A mediados de agosto y en una "casual" coincidencia con la jubilación de Negroponte, el proceso estuvo a punto de colapsar, debido a la falta de acuerdo en los aspectos de sustento económico del centro multilateral. El negociador panameño Eduardo Ritter desmintió tal situación y achacó los comentarios al retiro de Negroponte y al nombramiento de Thomas MacNamara como negociador estadounidense. (ALAI)

Jesús Q. Alemancia y Herasto Reyes son miembros del Centro de Estudios y Acción Social Panameño (CEASPA).