No. 78 - Abril 1998

¿Qué es el AMI?

por Martin Khor

El Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) que elaboran los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) generó una ola de protestas de grupos de ciudadanos de todo el mundo y expresiones de grave preocupación de países en desarrollo. El autor explica las verdaderas implicaciones de este tratado y la amenaza que representa.

Los gobiernos de los países más ricos del mundo negocian a puertas cerradas, sin el pleno conocimiento de sus respectivos parlamentos y el público en general, un pacto internacional que otorgará a los inversores extranjeros amplísimos derechos para penetrar casi todos los sectores económicos de los países, introducir y extraer fondos de ellos y recibir mejor tratamiento que las empresas nacionales. El acuerdo, que sería concluido en abril, generó una ola de protestas de grupos de ciudadanos de todo el mundo y expresiones de grave preocupación en países del Tercer Mundo.

El AMI es obra de los 29 países ricos que conforman la poderosa Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), pero la intención es que también (y principalmente) lo suscriban los otros países. Una coalición de grupos ambientalistas, sindicales y de desarrollo lanzó una campaña mundial para generar oposición al AMI a menos que sea modificado sustancialmente. Como mínimo, argumentan, el plazo límite de 1998 debería diferirse para permitir una mayor participación pública, dado que tiene implicaciones de enorme alcance.

El 28 de octubre, líderes de organizaciones no gubernamentales (ONG) con representación en más de 70 países plantearon en París diversas preocupaciones en una reunión con el secretario general de la OCDE, su personal y negociadores clave del AMI. "El proyecto del AMI es completamente desequilibrado", expresaron las ONG en una declaración conjunta que presentaron a la OCDE, ya que "sitúa los derechos de los inversores por encima de los derechos de los gobiernos, las comunidades locales, los ciudadanos, los trabajadores y el ambiente".

Asimismo, las ONG acordaron que existe una obvia necesidad de regular las inversiones en forma multilateral en vista de los trastornos sociales y ambientales creados por la creciente movilidad del capital. "Sin embargo, la intención del AMI no consiste en regular las inversiones, sino los gobiernos (de modo que no puedan controlar las inversiones). Por esta razón, el acuerdo es inaceptable", sentenciaron las ONG, entre las que se encontraban Amigos de la Tierra, el Fondo Mundial para la Naturaleza, la Red del Tercer Mundo, Ciudadano Público (encabezada por el estadounidense Ralph Nader), Movimiento por el Desarrollo Mundial (británico) y otras de Canadá, Alemania, Francia, Holanda, Europa central, México, Ghana, India, Bangladesh y Nepal.

Una de las demandas de las ONG consiste en que la OCDE y sus países miembros realicen una evaluación independiente del impacto social, ambiental y de desarrollo del AMI, con plena participación pública, y que se suspendan las negociaciones durante dicha evaluación.

A todo vapor

Durante la reunión de París, funcionarios de la OCDE y diplomáticos de algunos países intentaron sin éxito convencer a las ONG de que sus preocupaciones ya estaban reflejadas en el texto del AMI e indicaron también que avanzarían a todo vapor para finalizar el tratado a tiempo. Quizá la principal razón de la prisa sea la necesidad de finalizar la tarea antes de que la creciente conciencia pública sobre los riesgos del tratado lo obstaculice.

Las conversaciones sobre el AMI comenzaron luego de una decisión ministerial de la OCDE adoptada en mayo de 1995. En su mayor parte transcurrieron en secreto, sin el conocimiento de los parlamentos, los ministros (excepto los de Economía) ni los medios de comunicación. En cuanto a los países en desarrollo, sus representantes no fueron siquiera invitados a las negociaciones, aunque se espera que firmen el acuerdo una vez que los 29 países de la OCDE concluyan su redacción. "Por eso lo llamamos un acuerdo multilateral y no de la OCDE, porque estamos negociando un tratado para el mundo", explicó un funcionario de la organización en un seminario celebrado en Hong Kong el año pasado con la finalidad de atraer a los gobiernos asiáticos para que firmen el AMI.

La respuesta fue bastante fría. Muchos delegados asiáticos expresaron indignación por el atrevimiento de las naciones ricas al redactar un tratado mundial de tanta importancia sin consultar primero a la mayoría de los países ni invitarlos a participar de las negociaciones. Su indignación creció cuando representantes de la OCDE explicaron que fue necesario excluir a los países en desarrollo de las conversaciones porque el objetivo de éstas consistía en elaborar un tratado "de alto nivel", y la inclusión de las preocupaciones del Sur hubiera atentado contra ese objetivo.

A comienzos de este año, el Consejo de Canadienses obtuvo una copia del confidencial proyecto del AMI y lo publicó en Internet, lo cual permitió a ONGs de todo el mundo realizar su propio análisis del tratado. Lo que descubrieron fue tan grave y preocupante que el AMI se convirtió en prioridad para muchas organizaciones de ciudadanos.

Los principales objetivos del AMI consisten en obtener un alto nivel de liberalización de las inversiones extranjeras, brindar máxima protección a la propiedad de los inversores extranjeros y establecer un sistema jurídico fuerte para garantizar el cumplimiento de esas dos metas. El tratado otorgaría a los inversores extranjeros el derecho a establecer empresas y poseer 100 por ciento de las acciones en todos los países miembros.

Amplia definición de "inversores"

Es particularmente significativa la amplia definición que se da a los términos "inversor", que incluye cualquier persona física o jurídica, con o sin fines de lucro, privada o pública, e "inversión", que comprende cualquier tipo de activo, incluso empresas, acciones, bonos, deudas, derechos de propiedad intelectual, contratos y concesiones. De esta forma, los gobiernos ya no podrán controlar el ingreso de inversores extranjeros -o aun de sociedades no comerciales- ni poner límites a su grado de participación en la economía y la sociedad.

Los inversores extranjeros también deben recibir "tratamiento nacional", definido como un tratamiento no menos favorable que el otorgado a los inversores locales respecto del establecimiento, la operación, el uso y disfrute de inversiones. En otras palabras, los extranjeros y sus empresas pueden ser tratados mejor que los nacionales, pero no de forma menos favorable. Esto implica que las políticas que favorecen empresas, agricultores o aun consumidores locales -por ejemplo en cuanto a la adquisición y propiedad de casas y tierras- serán prohibidas. Pequeñas y medianas empresas y granjas nacionales ya no podrán beneficiarse de políticas de "afirmación positiva", ya que éstas serán consideradas como actos ilegítimos de discriminación contra compañías extranjeras.

Asimismo, los gobiernos deberán permitir a ejecutivos, administradores y expertos de firmas extranjeras que ingresen y trabajen sin ningún tipo de restricción, y no podrán imponer "requisitos de actuación" a cualquier inversor nacional o extranjero. Tampoco podrán exigir a los inversores la utilización de materiales y servicios nacionales, la exportación de un porcentaje de los productos y servicios, la transferencia de tecnología, la vinculación del valor de las importaciones o las ventas locales con el valor de exportación, la creación de empresas conjuntas, un nivel mínimo de participación nacional en acciones, la contratación de personal local ni niveles determinados de producción, ventas o empleo en el país. Sin embargo, muchos gobiernos, en especial de países en desarrollo, consideran que muchas de estas exigencias que se prohiben constituyen obligaciones sociales que las empresas extranjeras deberían cumplir como contribución a los objetivos de desarrollo del estado anfitrión.

Los gobiernos también deben otorgar "tratamiento nacional" a los inversores extranjeros en todo tipo de programa de privatización. Quedará prohibida la preferencia a firmas nacionales y la reserva de acciones para empresas o ciudadanos nacionales en los procesos de privatización. Tampoco se podrán realizar acuerdos especiales sobre acciones, como por ejemplo la retención de acciones con derechos especiales por un Estado con el fin de mantener cierto control sobre la institución privatizada.

Según la sección sobre "protección de inversiones", los estados no podrán expropiar ni nacionalizar activos de un inversor extranjero -ni adoptar medidas de efecto equivalente- excepto para un fin público y con la correspondiente compensación, que deberá ser inmediata y "adecuada". Dado que las definiciones de "expropiación" y "medidas equivalentes" son muy amplias, un inversor podrá exigir compensación a un Estado no sólo por hechos claros como la expropiación de tierras o de una fábrica, sino por estimar que se le impuso un gravamen injusto, que sus derechos de propiedad intelectual no son adecuadamente protegidos o que no se ha respetado su derecho a los recursos y a oportunidades comerciales. Esto obliga a los países anfitriones a adoptar las políticas más liberales en cuanto al influjo y la salida de capitales, incluida la entrada de fondos para especulación financiera y la salida de ganancias por concepto de venta de acciones o activos.

Flujo de dinero caliente

La cláusula sobre flujo de capital impide a los países adoptar las medidas necesarias para impedir el tipo de flujo de dinero caliente que causó la reciente crisis en países de Asia oriental y causó dificultades en la balanza de pagos. Además, para que los inversores puedan hacer valer sus derechos, el AMI dispondrá un sistema de resolución de disputas por el cual un inversor o un estado podrá demandar a otro estado ante una corte internacional de arbitraje por incumplir sus obligaciones. Si es hallado culpable, el estado ofensor deberá pagar una compensación por daños y perjuicios, realizar una restitución en especie u otra forma de reparación.

La Organización Mundial de Comercio también dirime disputas entre países, pero el AMI es el primer tratado multilateral que otorga a los inversores privados el derecho a demandar a un Estado. El único precedente en el derecho comercial internacional se encuentra en una disposición del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). De acuerdo con ella, la compañía estadounidense Ethyl Corporation demandó en abril al gobierno de Canadá por prohibir la importación de un aditivo de gasolina llamado MMT y considerado una toxina peligrosa. Ethyl sostiene que la prohibición viola las disposiciones del TLCAN y procura por tanto una compensación de 251 millones de dólares por la "expropiación" de su fábrica de MMT y el daño a su reputación. Además, arguye que la prohibición reducirá el valor de su planta y las ventas futuras. El caso constituye un claro ejemplo del tipo de juicios que los estados enfrentarán en tribunales internacionales en base al AMI. El acuerdo creará una situación en la que los gobiernos temerán adoptar cualquier política o medida que disguste a las empresas extranjeras, ya que éstas podrían recurrir al sistema de solución de diferencias establecido. Aun el temor o la amenaza de un juicio podrían debilitar las políticas sanitarias, ambientales y sociales.

Al reconocer las dificultades que los países tendrán para cumplir con todas las normas de inmediato, los negociadores del AMI permitieron a los gobiernos presentar una lista de "reservas" en cuanto a algunas de las obligaciones. De este modo, inicialmente los suscriptores del AMI podrán solicitar que ciertos sectores y actividades sean exonerados de determinadas obligaciones, aunque las exoneraciones deberán eliminarse gradualmente.

Se prevé que todos los miembros de la OCDE suscribirán el AMI, pero éste también estará abierto a cualquier país que esté dispuesto a asumir las obligaciones del acuerdo. La OCDE ya intenta persuadir a los países en desarrollo de sumarse al pacto, y es posible que cuando éste esté listo para su firma, los esfuerzos de persuasión se intensifiquen y se presione a determinados países. El AMI tendrá graves consecuencias para cualquier país que lo suscriba, pero especialmente para los del Tercer Mundo. Numerosas naciones del Sur abren sus puertas a la inversión extranjera debido al papel de éstas en la promoción del crecimiento económico, pero muchos países también poseen complejos marcos regulatorios que gobiernan la entrada, el establecimiento y las operaciones de las firmas extranjeras, y restringen las inversiones de éstas en ciertos sectores o con medidas como la reserva de un porcentaje de las acciones para empresas nacionales. Estas medidas están destinadas a lograr un mínimo de participación local en la economía, proteger y fortalecer las empresas nacionales y los pequeños agricultores, que de otra forma no podrían hacer frente a las gigantescas transnacionales, y a proteger la balanza de pagos de la salida excesiva de fondos, debido a la repatriación de las ganancias y a los altos costos de importación de las firmas extranjeras.

En suma, el propuesto AMI privaría a los países en desarrollo de las opciones y los instrumentos políticos necesarios para alcanzar el desarrollo económico y social. Al eliminar la capacidad regulatoria de los gobiernos y permitir a los inversores que demanden a estados ante cortes internacionales, el AMI también dificultaría a los países miembros el fortalecimiento e incluso el mantenimiento de normas ambientales, sanitarias, sociales y de seguridad.

Debido a que el tratado tendrá un efecto tan importante sobre tantos aspectos de la vida económica y social, debe haber un debate abierto sobre él en todos los países. Para facilitar este debate, los gobiernos deberían proveer información detallada acerca del AMI a los parlamentos, los medios de comunicación y el público. Además, deberíamos analizar sus implicaciones en nuestras propias áreas de trabajo o interés, y también en general, porque ignorar lo que los negociadores del AMI intentan concluir en forma rápida y secreta sólo nos perjudicaría.

Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.